De oplossing van het Zuiderzee-vraagstuk, waartoe het hierbij aangeboden wetsontwerp moet strekken, biedt twee voordeelen aan die sterk op den voorgrond treden: de verbetering van den waterstaatstoestand der om den zeeboezem gelegen landstreek door de afsluiting, en de vergrooting van de bebouwbare oppervlakte des lands door de droogmaking.
Bij de phasen die het vraagstuk in de laatste halve eeuw heeft doorloopen, is nu eens het eene, dan weder het andere voordeel meer op den voorgrond geplaatst.
Toen de Ingenieur van den Waterstaat B. P. G. van Diggelen in 1849 zijne studie „de Zuiderzee, de Friesche Wadden en de Lauwerzee, hare bedijking en droogmaking”, in het licht gaf, waarin een plan werd ontwikkeld tot afsluiting van de geheele Zuiderzee achter de eilanden, met insluiting alzoo van den IJssel, liet de ontwerper in de eerste plaats het licht vallen op de verbetering van den vaderlandschen bodem, die zou worden verkregen door de bedijking, welke, zoo schreef hij, „inderdaad zal voeren tot eene geheele herziening van den binnenlandschen waterstaat der omliggende gewesten”.
Eerst in de tweede plaats noemde de ontwerper de geleidelijke droogmaking van de binnengedijkte watervlakte, waardoor eene gedeeltelijke vergoeding zou worden verkregen voor de aan de bedijking verbonden uitgaven.
De insluiting van den IJssel, welke rivier volgens het plan van Diggelen door breede stroombanen langs en door de droogmaking zou worden geleid naar de bij Terschelling en te Petten te bouwen uitwateringssluizen, werd evenwel toen ter tijde een onoverkomelijk bezwaar tegen de onderneming geacht, en dit was oorzaak dat het plan langen tijd bleef rusten.
De Inspecteur van den Waterstaat J. A. Beijerinck, die in 1866 op uitnoodiging van de Maatschappij voor Grondkrediet een nieuw ontwerp opmaakte, dat onder den titel „Proeve van een ontwerp tot afsluiten, indijken, droogmaken en in cultuur brengen van een gedeelte der Zuiderzee” in het licht verscheen, liet dan ook den IJssel buiten de bedijking, en stelde voor een afsluitdijk te leggen van Enkhuizen over Urk naar den Ketelmond, waarachter de geheele afgesloten watervlakte zou worden drooggemaakt.
Het plan Beijerinck, omgewerkt door den ingenieur T. J. Stieltjes, vormde den grondslag voor eene concessie-aanvraag, die in 1870 werd ingediend door de in de plaats van de Maatschappij voor Grondkrediet getreden Maatschappij tot droogmaking van het zuidelijk deel der Zuiderzee.
Uit den aard der zaak stond bij dit plan de wensch naar vermeerdering van grondbezit op den voorgrond, en was verbetering van den waterstaatstoestand der omliggende landstreek niet het doel van de concessie-aanvrage; in het plan waren dan ook slechts werken opgenomen om te voorzien in de nadeelen, die voor afwatering en scheepvaart uit de droogmaking zouden voortvloeien. De concessie-aanvraag werd onderzocht door een Staatscommissie, die in 1873 verslag uitbracht, in welk verslag, door de meerderheid der commissie het gevoelen werd uitgesproken, dat het indijken, droogmaken en in cultuur brengen der Zuiderzee op de in het verslag aangegeven wijze technisch mogelijk zou zijn, en dat er in het algemeen belang geen aanleiding bestond om het uitgeven der onderneming in concessie aan eene maatschappij in beginsel te ontraden, mits van Rijkswege krachtige hulp en medewerking werd verleend, welke hulp met het oog op het algemeen belang alleszins gerechtvaardigd werd geacht.
De Regeering kwam echter, na langdurige onderhandelingen met de concessie-aanvragers, tot het besluit dat de indijking en droogmaking van de Zuiderzee meer vatbaar was om van Staatswege dan bij wijze van concessie te worden uitgevoerd, en nam zelf de zaak ter hand, door in 1877 een wetsontwerp in te dienen tot bedijking en droogmaking van het zuidelijk deel der Zuiderzee.
Aan dat wetsontwerp lag ten grondslag het door de Staatscommissie onderzochte plan Beijerinck-Stieltjes, ofschoon zoowel in de richting van den afsluitdijk als in de inrichting van de afwaterings- en scheepvaartkanalen verschillende wijzigingen waren gebracht.
Ook bij het Regeerings-ontwerp van 1877 stond de landaanwinning op den voorgrond, zóó zelfs, dat in de Memorie van Toelichting omtrent de voorziening in de waterstaatsbelangen van de omliggende landstreek nagenoeg niets werd vermeld.
Bij uitvoering van dat ontwerp zou dan ook voorzeker geen algemeene verbetering van den waterstaatstoestand zijn verkregen, en zouden zelfs sommige belangen, o. a. die der scheepvaart van Amsterdam naar den IJssel en het Zwolsche diep, in niet geringe mate zijn geschaad.
Ook zou de provincie Friesland geheel van de verbetering zijn uitgesloten, en werd zelfs meerder gevaar voor de zeedijken van die provincie en van Overijssel niet onmogelijk geacht, een reden waarom de afsluiting van het Eijerlandsche gat tusschen Texel en Vlieland in het plan was opgenomen.
Het wetsontwerp werd intussen den 19den November 1877 door het inmiddels opgetreden Ministerie ingetrokken, zonder in behandeling te zijn geweest.
Het was de heer A. Buma, lid van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, die de Zuiderzee-vraag, nadat zij eenige jaren was blijven rusten, weder op den voorgrond bracht, en wel in den geest waarin de eerste ontwerper, de heer van Diggelen, haar had opgevat. De afsluiting, het sluiten van de Noordzee buiten de landpalen, was bij hem hoofdzaak.
Nadat een door den heer Buma ingediend wetsvoorstel, om van Staatswege een nieuw onderzoek in die richting in te stellen, door hem was ingetrokken, werd naar aanleiding van zijn initiatief de Zuiderzee-vereeniging opgericht, die zich ten doel stelde het instellen van een technisch en financieel onderzoek omtrent de afsluiting, mede ter voorbereiding eener latere geleidelijke drooglegging, van de Zuiderzee, de Wadden en de Lauwerzee.
De Zuiderzee-vereeniging heeft in de jaren 1887-1892 de uitkomsten van haar onderzoek openbaar gemaakt in een achttal technische nota's en in eene nota, bevattende economische en financieele beschouwingen, terwijl in 1898, nadat het verslag der hieronder te vermelden Staatscommissie was openbaar gemaakt, in het licht verscheen eene, in opdracht van het bestuur, door den secretaris, den heer H. C. van der Houven van Oordt, met medewerking van Mr. G. Vissering geschreven studie, getiteld: „De economische beteekenis van de afsluiting en droogmaking der Zuiderzee”(1).
Het onderzoek leidde tot het plan voor de afsluiting van de Zuiderzee van de Noordhollandsche kust bij de van Ewijcksluis over Wieringen naar de Friesche kust bij Piaam, dus meer binnenwaarts dan door den heer Buma was bedoeld, en voor het achtereenvolgens droogmaken van vier inpolderingen in de afgesloten watervlakte, waarbij een binnenmeer overblijft, dat de wateren van den IJssel en van de andere op de afgesloten kom afwaterende rivieren, boezems en polders opneemt en, voor zooveel noodig, door op Wieringen te bouwen sluizen naar zee voert.
Naar aanleiding van den arbeid der Zuiderzee-vereeniging werd bij Koninklijk besluit van 8 September 1892, no. 21 eene Staatscommissie ingesteld, met opdracht om te onderzoeken of eene afsluiting en eene droogmaking van de Zuiderzee, op eene wijze als door de Zuiderzee-vereeniging is voorgesteld, in 's lands belang behoort te worden ondernomen, en zoo ja, op welke wijze dit werk tot uitvoering moet worden gebracht.
Nadat het ontwerp van de Zuiderzee-vereeniging door de technische afdeeling dezer commissie, onder voorzitterschap van den Inspecteur van den Waterstaat W. F. Leemans, onderzocht en op verschillende punten nog eenigszins gewijzigd was, en de economische en financieele zijde van het vraagstuk door eene andere afdeeling, onder voorzitterschap van Mr. C. J. Sickesz, nauwkeurig was nagegaan en uiteengezet, kwam in het op 14 April 1894 vastgestelde verslag de groote meerderheid der Staatscommissie (een en twintig van de zeven en twintig leden) tot het besluit dat de vraag, of eene afsluiting en eene droogmaking van de Zuiderzee, op eene wijze als door de Zuiderzee-vereeniging is voorgesteld, in 's lands belang behoort te worden ondernomen, bevestigend moet worden beantwoord, behoudens de wijzigingen, in het verslag aangegeven. Het antwoord op de vraag „op welke wijze dit werk tot uitvoering moet worden gebracht” behoorde, volgens de meening van alle leden, te luiden: door den Staat op den voet, in dit verslag vermeld.
Het plan van de Zuiderzeevereeniging, zooals het door de Staatscommissie is aangevuld en gewijzigd, vormt den grondslag voor het wetsontwerp dat hierbij wordt aangeboden. In overeenstemming met de grondgedachte, waarvan de vereeniging uitging, bedoelt het wetsontwerp eerst afsluiting en daarna geleidelijke droogmaking van de Zuiderzee.