Was ist öffentliche Finanzwirtschaft? „Öffentlich“ ist, was das (staatliche) Gemeinwesen betrifft und der Allgemeinheit zugänglich ist. „Finanzen“ sind Geld. „Wirtschaften“ ist das (planmäßige) Einsetzen knapper Güter zur Befriedigung von Bedürfnissen.

Also ist „Öffentliche Finanzwirtschaft“ die Lehre davon, wie der Staat sein Geld beschafft, verwaltet und verwendet, um die Bedürfnisse der Allgemeinheit zu befriedigen.

Der Staat wirtschaftet nicht mit dem Ziel der Überschusserzielung oder Kapitalvermehrung. Er soll vielmehr

• ein transparentes und nachvollziehbares Bild seiner Finanzwirtschaft vermitteln (Transparenzfunktion),

• im Innenverhältnis seiner Staatsgewalten sicherstellen, dass die Legislative das Handeln der Exekutive steuert (Steuerungsfunktion, Budgethoheit),

• den Bedarf an öffentlichen Gütern und Dienstleistungen befriedigen (Bedarfsdeckungsfunktion),

• seine Finanzwirtschaft konjunkturgerecht gestalten (gesamtwirtschaftliche/konjunkturpolitische Funktion),

• die Umverteilung von Einkommen oder Vermögen durch seine Geldbeschaffung und -verwendung sozialadäquat gestalten (sozialpolitische Funktion),

• die politischen Schwerpunkte entsprechend der Mehrheitsverhältnisse abbilden (regierungspolitische Funktion, „Regierungsprogramm in Zahlen“) und

• eine für zukünftige Generationen tragfähige staatliche Vermögensstruktur sicherstellen (Nachhaltigkeitsfunktion).

Die öffentliche Finanzwirtschaft kann als Wissenschaftsobjekt unterschiedlicher Disziplinen betrachtet werden. Besonderes Interesse findet sie dabei in den Rechts-, Wirtschafts- und übrigen Gesellschaftswissenschaften.

Die gesamtwirtschaftliche Bedeutung der Staatsfinanzen (Staatsquote 2020: 51,3%[2]) rückt sie in den Fokus der Volkswirtschaftslehre; Finanztheorie und Finanzwissenschaft entwickeln bzw. untersuchen Modelle zu den Auswirkungen der öffentlichen Finanzwirtschaft auf die gesamte Volkswirtschaft.[3]

Betriebswirtschafts- und Organisationslehre betrachten die staatlichen Stellen als einzelwirtschaftliche Akteure; sie liefern Modelle und Untersuchungsmethoden etwa zur Aufbau- und Ablauforganisation, zu Kostenrechnung und Controlling.

Beschaffung, Verwaltung und Verwendung der Staatsfinanzen unterliegen Vorschriften. Verfassungen von Bund und Ländern bilden die Grundlage, auf der einfachgesetzliche Regelungen und zuletzt Verwaltungsvorschriften aufbauen. Inter- und supranationale Regelungen betten die Staatsfinanzen und -beziehungen ein. Das macht die öffentliche Finanzwirtschaft zum Betrachtungsobjekt des Völker-, des Staats- und Verfassungsrechts, des Verwaltungs- und des Privatrechts (z.B. Sonderprivatrecht des Staates).

In Politikwissenschaft (insbesondere im Bereich der Finanzpolitik), Geschichtswissenschaft und den übrigen Sozialwissenschaften zieht man Staatsfinanzen als Datenquellen heran oder stellt sie in den Mittelpunkt gesellschaftlicher Fragestellungen.

Die Grenzen zwischen öffentlicher und privater Finanzwirtschaft verlaufen nicht immer entlang klarer Linien. So kann man die Zuordnung anhand der rechtlichen Stellung der betrachteten Institution oder Stelle vornehmen, anhand ihrer Finanzierung oder anhand ihrer wahrzunehmenden Aufgaben.

Die Zuordnung der Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinden), ihrer Verbände und der übrigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts (rechtlich selbständige Anstalten oder Stiftungen) fällt dabei leicht. Rechtlich selbständige Staatsunternehmen in privater Rechtsform (z.B. Aktiengesellschaften oder GmbH'en) oder staatliche Beteiligungen an solchen Unternehmen stellen uns aber schon vor Abgrenzungsprobleme.

Nach der Abgrenzung von Jellinek besteht ein Staat aus Staatsvolk, Staatsgebiet und Staatsgewalt.[4] Die Staatsgewalten in Deutschland werden grundsätzlich von den Gebietskörperschaften durch ihre Organe ausgeübt; bei der Exekutive spricht man dann von unmittelbarer Verwaltung.

Die Gebietskörperschaften dürfen durch Gesetz oder auf Grund von Gesetzen Nebenhaushalte für einzelne Aufgaben begründen; das sind Sondervermögen oder Eigenbetriebe.

Durch Hoheitsakt (also auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts) können rechtlich selbständige Einrichtungen (z.B. Verbände, Anstalten, Stiftungen des öffentlichen Rechts) gegründet und ihnen exekutive Befugnisse übertragen werden; das ist die mittelbare Verwaltung.

Aufgrund allgemeiner Gesetze kann jeder, also grundsätzlich auch der Staat, juristische Personen des privaten Rechts gründen. Dazu gehören eingetragene Vereine, Genossenschaften, privatrechtliche Stiftungen und die handelsrechtlichen Kapitalgesellschaften.

Privatrechtlichen juristischen Personen darf der Staat durch Hoheitsakt Aufgaben zwar übertragen. Die Ausübung hoheitlicher Gewalt ist davon aber ausgeschlossen, damit eine „Flucht ins Privatrecht“ und damit aus der Bindung an die Grundrechte nicht stattfindet.[5]

Rechtlich selbständige Körperschaften, die öffentlich-rechtliche Aufgaben wahrnehmen, aber nicht im staatlichen Eigentum stehen, werden als Parafiski (Einrichtungen „neben dem Fiskus“) oder intermediäre Finanzgewalten bezeichnet; dazu zählen z.B. Kammern, Träger der Sozialversicherungen und staatlich anerkannte Religionsgemeinschaften.

Bei der Abgrenzung, ob es sich bei privatrechtlichen juristischen Personen um „den Staat“ handelt oder nicht, bestehen unterschiedliche Ansätze, zum Beispiel nach § 2 FPStatG („finanzstatistische Abgrenzung“) oder Nr. 1.35 ESVG 2010 („Abgrenzung der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen“).

Für die öffentliche Auftragsvergabe bestimmt § 99 GWB wiederum eine eigenständige Definition der öffentlichen Auftraggeber.

Inter- und supranationale Einrichtungen und sonstige Völkerrechtssubjekte werden in diesen Abgrenzungen höchst unterschiedlich berücksichtigt.

Die institutionelle Abgrenzung alleine fällt offensichtlich nicht immer leicht. Hilfreich kann der Blick auf die Finanzierung (also die Beschaffung der erforderlichen Finanzen) sein.

Wer kraft Gesetzes öffentliche Aufgaben zu erfüllen hat, muss über das dazu notwendige Geld verfügen können. Verschiedene Einnahmequellen ermöglichen das. Dazu gehören Einnahmen, die jeder erzielen kann, also auch der Staat, und solche, die nur Träger öffentlicher Gewalt, notfalls mit Zwang, erheben dürfen.

Der Staat kann also am Wirtschaftsleben teilnehmen. Man spricht bei dieser Art staatlicher Einnahmeerzielung auch von fiskalischen Hilfsgeschäften. Ihm sind durch Gesetz dabei Grenzen gesetzt, u.a. um eine Verdrängung der Privaten aus den Märkten („crowding out“) auszuschließen.

Durch Veräußerung, Nutzungsüberlassung oder Beleihung von Vermögen kann der Staat Einnahmen z.B. in Form von Verkaufserlösen, Mieten, Pachten oder Lizenzentgelten erhalten. Das kann sowohl internes Verwaltungsvermögen sein, das zu seiner Aufgabenerfüllung notwendig gewesen ist (z.B. nicht mehr benötigte technische Ausstattung), als auch externes Verwaltungsvermögen (im Sinne von Gemeingütern, die sich im staatlichen Eigentum befinden, z.B. Forste) oder auch Finanzvermögen in Form von Unternehmensanteilen, Forderungen oder anderen geldwerten Rechten.

Aus dem Finanzvermögen kann der Staat Rendite wie Zinsen, Dividenden oder auch andere Gewinnablieferungen als Einnahmen erzielen.

Zur Geldbeschaffung kann der Staat wie jedes Wirtschaftssubjekt Kredite aufnehmen. Dem steht vermögensseitig dann die Rückzahlungsverbindlichkeit gegenüber. Betriebswirtschaftlich würde man von Einzahlungen sprechen, aber nicht von Einnahmen.

Hoheitliche Einnahmen dürfen nur öffentlich-rechtliche Gemeinwesen erheben, wenn sie durch Gesetz dazu ermächtigt sind.

Steuern bilden in Deutschland den mit Abstand größten Anteil der staatlichen Einnahmen ab; das spiegelt bereits das Grundgesetz wider, denn nur diesen Staatseinnahmen sind darin eigene Vorschriften zur Gesetzgebung, Verwaltung und Aufkommensverteilung gewidmet (siehe unten). Steuern sind grundsätzlich nicht an bestimmte Ausgabezwecke gebunden, sondern sollen den gesamten Finanzbedarf eines Gemeinwesens decken.

Steuern werden als finanzielle Lasten allen auferlegt, die den gesetzlichen Tatbestand erfüllen. Wenn eine besondere finanzielle Last für bestimmte Zwecke von einer bestimmten oder bestimmbaren Gruppe innerhalb der Gesellschaft getragen werden soll und diese Gruppe dem zu erfüllenden Zweck offensichtlich besonders nahestehen, ist die Auferlegung von Sonderabgaben zulässig. Sie dürfen aber nicht zur Deckung des allgemeinen staatlichen Finanzbedarfs erhoben werden.

Beiträge und Gebühren fasst man gelegentlich unter dem Begriff Vorzugslasten zusammen; sie sollen dazu dienen, die Finanzierung bestimmter „Vorzüge“ nicht der Allgemeinheit der Steuerzahlenden, sondern verursachungsgerecht denjenigen aufzuerlegen, die eine Einrichtung oder ein Gut in Anspruch nehmen.

Während Steuern keinen individuellen Anspruch auf Gegenleistung begründen, wird mit den Beiträgen ein potenzieller Gegenleistungsanspruch, z.B. ein Nutzungsanspruch, erworben. Die Zahlungspflicht besteht aber unabhängig davon, ob die Nutzung tatsächlich in Anspruch genommen wird oder wurde.

Abhängig von der konkreten Inanspruchnahme einer öffentlich-rechtlichen Leistung werden die Gebühren erhoben. Die Inanspruchnahme kann in der Nutzung einer Einrichtung, eines Gutes oder einer Dienstleistung bestehen. Gebühren sollen grundsätzlich so bemessen sein, dass sie die Kosten für die Gegenleistung decken (vgl. § 9 Abs. 1 BGebG).

Verwarn- und Bußgelder, Zwangsgelder, Geldstrafen und dergleichen (Ungehorsamsabgaben) dienen nicht in erster Linie der Einnahmeerzielung, sondern der Ahndung von Zuwiderhandlungen. Ähnlich den Beiträgen und Gebühren sind sie vom (in diesem Fall rechtswidrigen) Verhalten der Abgabenpflichtigen abhängig.

Durch das Prägenlassen von Scheidemünzen (deren Herstellungskosten überwiegend geringer sind als ihr Nennwert) erzielt der Staat monopolähnliche, öffentlich-rechtliche Einnahmen; er trägt zwar die Herstellungskosten und die Kosten für aus dem Verkehr gezogene Münzen, erhält aber nach § 7 MünzG den Nennbetrag der in Verkehr gebrachten Münzen gutgeschrieben; das gilt für Sammlermünzen i.S.d. § 2 MünzG entsprechend.

Umlagen, Finanzausgleiche oder sonstige Zuweisungen von einer öffentlichen Kasse zugunsten einer anderen sind keine originären Einnahmen. Sie stellen Vermögenstransfers zwischen den Trägern der öffentlichen Finanzwirtschaft dar und dienen zum Beispiel dem Ausgleich wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit oder der Unterstützung in Notlagen.