La obra presenta un panorama completo, puntual y específico del sector y el sistema de transporte. A continuación se presentan brevemente algunos de los temas que encontrará en su lectura y consulta del manual.
Como punto de partida, se sitúa al lector en el marco institucional del sector transporte a partir del reconocimiento del principio de intervención del Estado en los servicios públicos, dispuesto en la Constitución Política y expresado en el diseño e implementación de políticas públicas, las cuales permiten la actuación del Poder Ejecutivo conforme a los principios dispuestos por el legislador en la Ley o Estatuto del Transporte.
Para desarrollar este tema se presentan las líneas de orientación definidas para el sector transporte en los diferentes planes de desarrollo. Los planes nacionales de desarrollo definidos a partir de 1991 como instrumentos de guía y orientación de la política pública, permiten ver por primera vez en Colombia su inclusión en un capítulo especial como “expresión suprema de la función de planeación” del Estado.
Se presentan los actores que participan e intervienen en la prestación de este servicio, tal como la empresa de transporte de carga legalmente constituida y habilitada por el Ministerio de Transporte, a partir de sus características y condiciones para la prestación del servicio y la naturaleza del título habilitante, lo que posibilita realzar la importancia de su función delegada para la prestación regular y continua del servicio.
Acto seguido, para una mejor comprensión del lector, se describen las relaciones contractuales que emanan de la relación de transporte de carga, especialmente en lo que tiene que ver con el esquema contractual de la vinculación, el cual permite incorporar los vehículos que no son de propiedad de la empresa para realizar la prestación del servicio. Esta modalidad operativa sustenta las relaciones entre el empresario habilitado, el propietario/tenedor-poseedor y el conductor del equipo de transporte.
A partir de los documentos de política pública, o documentos Conpes 3489 de 2007 y 3759 de 2013, se exponen los desarrollos regulatorios y los proyectos que publicó el Ministerio de Transporte para concertación, en los que se plantea regular a nuevos actores de la cadena de suministro de transporte, con el fin de controlar su actividad diferenciada y hacerlos sujetos de vigilancia, inspección y control, tales como: operadores logísticos, transitarios y comisionistas de transporte, quienes sin estar habilitados para prestar el servicio público de transporte de carga intermedian entre el empresario habilitado y el remitente o generador de la carga, ofreciendo los servicios de transporte y conexos, con el fin de controlar su actividad diferenciada y hacerlos sujetos de vigilancia, inspección y control.
Por otra parte, se explica de manera detallada la naturaleza, función y alcance de los documentos básicos que soportan la operación de transporte de carga como son el manifiesto de carga, la remesa transporte de carga y la orden de cargue. De estos tres principales, se puede destacar el manifiesto de carga, que actualmente con los adelantos tecnológicos puede diligenciarse en los aplicativos APP, manteniendo sus funciones como documento de control de las operaciones de acarreo de mercancías, así como fuente de información estadística. Se exponen también otros documentos como la factura cambiaria de transporte, la guía única de transporte y aquellos propios para el tránsito o circulación de los vehículos, como son la licencia de conducción y la licencia de tránsito.
En materia de equipos de transporte se hace una amplia explicación de la regulación vigente en materia de tipología vehicular y las diferentes configuraciones existentes en Colombia, así mismo, se dedica un capítulo especial a explicar el denominado programa de promoción para la reposición y renovación del parque automotor de carga y las propuestas recientes en desarrollo de la política pública existente.
En función de la naturaleza de las mercancías transportadas se menciona ampliamente lo relativo a las cargas extrapesadas y extradimensionadas y las condiciones previstas para su transporte y circulación por las vías nacionales, así como también, las características y requisitos para el transporte de las denominadas “mercancías peligrosas”.
En desarrollo de las facultades de inspección, control y vigilancia, se describe ampliamente el panorama sancionatorio aplicado al transporte de carga, especificando los sujetos, las infracciones y las consecuencias por su transgresión, así como también se hace referencia al fallido proyecto de ley que buscaba su modificación.
El tema del contrato de seguro para el transporte ocupa también un amplio desarrollo, especificándose las condiciones particulares para el denominado seguro de transporte y el seguro de responsabilidad civil contractual y extracontractual, así como el seguro obligatorio de accidentes de tránsito SOAT y los de cargas especiales.
Para el transporte internacional que opera con las reglas de la Comunidad Andina de Naciones se hace un despliegue amplio de las condiciones para su prestación, los documentos operativos, carta de porte internacional o manifiesto de carga internacional, libreta de tripulante terrestre y declaración de tránsito aduanero internacional, así como, mención al contrato de transporte internacional de mercancías y todo lo atinente a derechos, obligaciones y régimen de responsabilidad.
La siguiente información resulta práctica para los lectores que sin conocer a profundidad la organización del Estado y la estructura normativa, desean estudiar el universo jurídico del transporte automotor de carga.
Tabla 1. Estructura del Estado
| Rama | Organismos y entidades que la componen | |
| La rama legislativa está representada por el Congreso de la República (Constitución Política, art. 114). | ||
| En ocasiones, el Congreso reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje (Constitución Política, art. 150, n.° 10). | ||
| Cuando se presentan situaciones de estados de excepción (Estado de Guerra, Estado de Conmoción) el Presidente, en conjunto con sus Ministros, expide normas para conjurar la crisis (Constitución Política, art. 212). | ||
| La rama ejecutiva está conformada por entidades encargadas de la administración de los bienes de la nación y de la gestión de las políticas públicas (Constitución Política, art.188 y ss.). Ver gráfico 1 |
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| La rama judicial está representada por los Jueces y Magistrados (Constitución Política, art. 230 y ss.). Ver gráfico 3 |
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Es preciso aclarar que además de los diferentes tipos de normatividad mencionados cualquiera de estos organismos puede expedir conceptos cuya finalidad es orientar sus actuaciones, sentar posiciones y aclarar determinados temas.
Gráfico 1. Rama Ejecutiva
Gráfico 2. Jerarquía normativa
Gráfico 3. Rama Judicial
Como punto de partida conviene precisar el alcance del concepto de política pública; visto por algunos como el programa de gobierno para determinado sector o determinada región. Parafraseando a Salazar, una política pública es un conjunto de respuestas de un gobierno específico a problemas identificados y definidos con la ciudadanía. Por otro lado, para autores como Pierre Müller, el término va mucho más allá, y se convierte en un “proceso de mediación social, en la medida en que el objeto de cada política pública es tomar a su cargo los desajustes que pueden ocurrir entre un sector y otros sectores, o aun entre un sector y la sociedad global” (Müller, 2002, p. 48)1.
Independientemente de la definición que se acoja para comprender el alcance de la política púbica, se deben tener en cuenta tres elementos comunes a dicho concepto: la intervención pública en la sociedad civil, la institucionalidad y la sectorización de las actividades económicas.
Gráfico 4. Elementos de la política pública
El Estado como director general de la economía interviene en la prestación de los servicios públicos y privados con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, y la preservación de un ambiente sano (Constitución Política, arts. 333 y 334).
La intervención se materializa en ciertos casos “a través de un conjunto sistemático de disposiciones jurídicas destinadas a la realización de un orden económico y social justo, dentro del Estado Social de Derecho” (Sentencia C-074 de 1993, Corte Constitucional, M.P. Ciro Angarita Barón), que vienen dadas principalmente desde los planes de desarrollo.
Cada plan nacional de desarrollo “constituye la expresión suprema de la función de planeación” (Sentencia C-292 de 2015, Corte Constitucional, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y una pauta general de orientación que toma en consideración “las necesidades y posibilidades de las regiones, departamentos y municipios, así como de las exigencias sectoriales” (Sentencia C-478 de 1992, Corte Constitucional, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Por ello, el plan se compone de una parte general que consagra los diferentes “propósitos y objetivos nacionales previstos para el largo plazo, las metas y prioridades de la acción del Estado en el mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales en materia de política económica, social y ambiental” (Constitución Política, art. 339), y un plan de inversiones que contiene los respectivos “presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros que demanda su ejecución” (Constitución Política, art. 339).
Cada plan nacional de desarrollo luego de un proceso legislativo ante el Congreso de la República, se incorpora en la denominada Ley del Plan en la que se condensan “las metas que, en un proceso participativo y de concertación se ha estimado necesario alcanzar, acompañadas de estrategias concretas a través de las cuales pretende lograrse el cumplimiento de esos objetivos” (Sentencia C-292 de 2015, Corte Constitucional, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
Las metas indicadas son “no solo económicas, sino también sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar” (Sentencia C-305 de 2004, Corte Constitucional, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
En esta medida, los planes constituyen un instrumento de orientación y compromiso entre el gobernante y sus gobernados, pues:
“Existe una clara relación política entre el Plan de Desarrollo y el régimen presidencial en Colombia, que exige armonía entre ellos a partir de la incorporación en el Plan de Desarrollo, de los compromisos del elegido, que se traducen en políticas institucionales a mediano y largo plazo. Precisamente una característica del régimen democrático es el voto por un programa de gobierno, que se consolida en el vínculo formado entre la voluntad popular y la propuesta de gobierno expuesta por el candidato electo, que ha de reflejarse en el contenido del Plan de Desarrollo, pues no tendría sentido alguno que el pueblo optara por una idea de país futuro, representado en las propuestas de campaña electoral, que no fueran de recibo en el Plan de Desarrollo” (Sentencia C-524 de 2003, Corte Constitucional, M.P. Jaime Córdova Triviño).
Cada cuatro años, los gobernantes se encargan de trazar esta hoja de ruta que guiará las acciones de gobierno en distintas materias; desde el año 1990, en lo que atañe a las políticas sobre el servicio público de transporte y su infraestructura, se destacan las siguientes propuestas:
Plan Nacional de Desarrollo 1990-1994 “La Revolución Pacífica”
En este esquema, el Ministerio de Transporte en coordinación con las diferentes entidades sectoriales, debía definir las políticas generales sobre transporte y tránsito, para lo cual se creó el Consejo Consultivo de Transporte CCT, cuya conformación mixta (Gobierno y sector privado) haría posible un importante acercamiento para la concertación. Sin embargo, el Consejo tuvo escasa incidencia en la formulación de políticas ya que solamente fue convocado una vez.
Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998 “El Salto Social”
Se hizo énfasis en inversión pública adicional para impulsar el desarrollo de infraestructura, calculada en un 115% mayor a la proyectada en el plan de desarrollo anterior. El significativo atraso en la infraestructura en materia de transporte, energía y telecomunicaciones, se constituía en un obstáculo que debía ser superado para el mejoramiento de la competitividad de la economía colombiana.
Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002 “Cambio para Construir la Paz” (Ley 508 de 1999, Inexequible)
Sus proyecciones se concentraron en la reducción de los costos del transporte, por representar este un elevado porcentaje del precio final de los bienes; en la necesidad de integración del sistema de transporte, dadas las condiciones geográficas del país y la localización de las zonas productivas; en la exploración de nuevas alternativas de transporte de acuerdo con el tipo de carga y zonas del país, permitiendo la interconexión entre los distintos modos de transporte, pues se consideró que no podía pensarse en el sector carretero como la única alternativa de transporte.
De esta forma, la mirada se dirigió nuevamente hacia la infraestructura para los diferentes modos de transporte, mediante la priorización de inversión en carreteras construidas a través de proyectos estratégicos de comercio exterior, con componentes técnicos, legales y financieros, tomando en cuenta esquemas de participación privada y de financiación multilateral, entregando en concesión las vías económicamente viables.
Otro de los puntos destacados consistió en mejorar la capacidad de operación de las vías, incluyendo los accesos a los puertos marítimos de Colombia y a las ciudades, dado que la mayor parte del comercio exterior colombiano se moviliza a través del transporte marítimo, mediante el fortalecimiento de proyectos con mayor incidencia en el proceso de paz que se desarrolló en ese entonces.
Se introdujeron iniciativas legislativas como los Decretos 101 de 2000 y 170 de 2001 que pretendían ajustar la estructura institucional del Ministerio de Transporte y de la Superintendencia de Puertos, dotando al sector de un ente rector encargado de fijar las políticas en cabeza del Ministerio de Transporte, una comisión reguladora del transporte y una Superintendencia encargada de inspeccionar, controlar y vigilar el cumplimiento de las disposiciones.
Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario” (Ley 812 de 2003, derogada parcialmente)
Resaltó el tema de la infraestructura, facultando a las entidades territoriales para establecer contribuciones y gravámenes destinados a financiar proyectos de infraestructura vial y de transporte, y al Invías para destinar los recursos de los peajes de las vías no concesionadas para su rehabilitación, conservación y mantenimiento; además de adelantar acciones para el desarrollo de la infraestructura física y social en las zonas deprimidas y de conflicto.
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos” (Ley 1151 de 2007, derogada parcialmente)
Hizo énfasis en la infraestructura, se resalta el hecho de haber considerado en sus líneas el intermodalismo y la integración modal. Estableció que la forma dispersa en que se encuentra distribuida la población rural colombiana ha llevado a que las necesidades de transporte de personas y de carga se resuelva a través de sistemas alternativos de transporte, lo cual ha resultado en una red de movilidad con una cobertura baja, una ineficiente utilización de la infraestructura existente y altos costos de desplazamiento.
Se propuso como solución a las necesidades de transporte en las áreas rurales, el aumento de la infraestructura vial, junto con el desarrollo de sistemas de movilidad rural intermodal que optimizaran el uso de las infraestructuras existentes, disminuyendo los tiempos y costos de desplazamiento de la población hacia los centros urbanos, centros de acopio y pasos de frontera. Así mismo, se optó por promover el mejoramiento e integración de la infraestructura instalada en zonas donde los modos aéreo y fluvial eran la principal alternativa de transporte.
En estos proyectos la población debía tener una participación activa tanto en la formulación y construcción, como en la operación y mantenimiento de los mismos. Se propuso que la estrategia de acción debía enmarcarse dentro de las siguientes acciones básicas:
Por las dificultades de accesibilidad, se determinó que el proyecto debía ser financieramente sostenible, por tal razón tendrían mayor relevancia aquellos que utilizaran medios no motorizados o en los cuales la provisión de insumos para su operación no fuera crítica.
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad Para Todos” (Ley 1450 de 2011)
Este plan planteó lo siguiente para el sector transporte:
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por Un Nuevo País - Paz, Equidad y Educación” (Ley 1753 de 2015)
El Plan describe como una de las estrategias transversales la competitividad e infraestructura estratégicas, abarcando diversos objetivos dentro de los cuales se encuentran “la promoción de la infraestructura y servicios de logística y transporte para la integración territorial” (Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Versión para el Congreso, pág. 94). Algunos de los temas tratados son los siguientes:
En los términos anteriores es que el transporte y su logística han sido foco de cada uno de los planes de gobierno, a partir del régimen dispuesto en la Constitución de 1991.
Para continuar con el análisis del marco de la política pública, el segundo elemento común es la institucionalidad, entendida por autores como Douglass C. North en su libro Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, como aquellas “reglas del juego (formales e informales) que guían las relaciones de los seres humanos de una determinada sociedad, y que son necesarias para la realización de unos fines o propósitos” 2.
Para North, la institucionalidad puede visualizarse en la figura del ente público, que en su papel de gestor management público, obra como la nueva representación del Estado en la sociedad, al considerar que las instituciones afectan el desempeño de la economía, toda vez que estructura reglas que han de regir un determinado sector o renglón de la economía. (North, 1995).
En palabras de Andre Roth “Una política pública existe siempre y cuando instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de las cosas percibido como problemático”, destacando así uno de los elementos característicos del concepto de política pública (Roth, 2012, p. 27).
En Colombia los diversos cambios institucionales en el sector del transporte y las características de las reglas que los han guiado, permite identificar tres etapas:
Gráfico 5. Etapa formativa organismos y regulación del transporte
La descentralización administrativa es:
“Un principio organizacional que tiene por objeto distribuir funciones entre la administración central y los territorios (descentralización territorial), o entre la primera y entidades que cumplen con labores especializadas (descentralización por servicios), de manera que el ejercicio de determinadas funciones administrativas sea realizado en un marco de autonomía por las entidades territoriales o las instituciones especializadas” (Sentencia C-496 de 1998, Corte Constitucional, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
En el periodo comprendido entre 1959 y 1991 la labor normativa se ocupó de construir los primeros pilares de la descentralización territorial y por servicios, con el fin de regular la prestación del servicio de transporte. En un inicio fue la Ley 15 de 1959 la que dio el mandato al Estado para intervenir en la industria del transporte que en desarrollo de los artículos 30, 32 y 39 de la Constitución Política de 1886 ordenó al Gobierno en su artículo 1 lo siguiente:
De esta manera, se asignaron funciones a los entes de nivel nacional, departamental y municipal con el fin de regular y controlar diversos aspectos relacionados no solamente con el transporte, sino a su vez, con el tránsito terrestre.
Esta última etapa comienza con la creación de la entidad que hasta hoy, con algunas modificaciones, se consolida como la suprema autoridad del sector y del sistema nacional de transporte.
Desde la expedición del Decreto 2171 de 1992 se ordenó la liquidación del Instituto Nacional de Tránsito Intra y del Fondo de Caminos Vecinales, para dar paso a una nueva entidad: el Ministerio de Transporte, a su vez se comienzan a consolidar una serie de entidades en procura del ordenamiento y la normalización de un importante sector de la economía: el Sector Transporte.
El tercer elemento común lo constituyen los sectores, nacidos en occidente entre los siglos XVII y XIX, según Pierre Müller, como producto de la división del trabajo en la sociedad y la profesionalización de los roles económicos (estructuración vertical de los roles sociales) que define sus reglas de funcionamiento (Op. cit., p. 40). En lo que atañe al transporte, el ordenamiento jurídico colombiano se ha encargado de puntualizar los lineamientos del sector y las entidades que lo componen, tal y como se expone en el capítulo descrito a continuación.