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Carlos Andrés Muñoz, Carlos Eduardo Olaya Díaz, Clara Juliana Neira Rueda, Consejo Cabildo de Mayores de Taganga, Delma Camila Mesa Villamil, Diego David Aldana Carrillo, Evelia Afanador Castro, Federico Parra Hinojosa, Fulgerman Ortiz Jaimes, Jhon Mejía Anaya, Jose Agustín Labrador Forero, Juan Alejandro Ordóñez Rodríguez, Lina María Ávila Urrego, Luis Fernando Sánchez Supelano, María Camila Visbal Amaya, María Claudia Medina Villegas, Mauricio Chinchilla Pineda, Nicolás Giraldo Chica, Paula Alejandra Villamil Castellanos, Yazmín Andrea Silva Porras

Afectaciones a Derechos Ambientales en tiempos de crisis climática y pandemia : algunos estudios de caso, volumen 2 / Gregorio Mesa Cuadros, (editor). -- Primera edición. -- Bogotá : Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Vicedecanatura de Investigación y Extensión. Instituto Unidad de Investigaciones Jurídico-Sociales Gerardo Molina (UNIJUS), 2021.

324 páginas : ilustraciones en blanco y negro, figuras, fotografías. -- (Colección Gerardo Molina ; 91)

Incluye referencias bibliográficas al final de cada capítulo e índices de autores y temático.

ISBN 978-958-794-491-4 (rústica, obra completa). -- ISBN 978-958-794-509-6 (rústica, volumen 1). --

ISBN 978-958-794-512-6 (rústica, volumen 2). -- ISBN 978-958-794-493-8 (e-pub, obra completa). --

ISBN 978-958-794-511-9 (e-pub, volumen 1). -- ISBN 978-958-794-514-0 (e-pub, volumen 2). --

ISBN 978-958-794-492-1 (impresión bajo demanda, obra completa). -- ISBN 978-958-794-510-2 (impresión bajo demanda, volumen 1). -- ISBN 978-958-794-513-3 (impresión bajo demanda, volumen 2)

1. Derecho ambiental -- Colombia -- 2019-2020 – Estudio de casos 2. Efectos de la contaminación sobre el clima 3. Efecto invernadero 4. Pandemias 5. Infecciones por coronavirus 6. Derechos de las minorías -- Estudio de casos I. Mesa Cuadros, Gregorio, 1961-, editor II. Serie

Afectaciones a Derechos Ambientales en tiempos de crisis climática y pandemia: algunos estudios de caso Colección Gerardo Molina

©Carlos Andrés Muñoz, Carlos Eduardo Olaya Díaz, Clara Juliana Neira Rueda, Consejo Cabildo de Mayores de Taganga, Delma Camila Mesa Villamil, Diego David Aldana Carrillo, Evelia Afanador Castro, Federico Parra Hinojosa, Fulgerman Ortiz Jaimes, Gregorio Mesa Cuadros, Jhon Mejía Anaya, Jose Agustín Labrador Forero, Juan Alejandro Ordóñez Rodríguez, Lina María Ávila Urrego, Luis Fernando Sánchez Supelano, María Camila Visbal Amaya, María Claudia Medina Villegas, Mauricio Chinchilla Pineda, Nicolás Giraldo Chica, Paula Alejandra Villamil Castellanos, Yazmín Andrea Silva Porras (autores)

Primera edición, 2021
ISBN (impreso): 978-958-794-509-6
ISBN (IBD): 978-958-794-510-2
ISBN (digital): 978-958-794-512-6

Instituto Unidad de Investigaciones Jurídico-Sociales Gerardo Molina, Unijus Pedro Elías Galindo

Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio sin la autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales.

Capítulo 1. Páramos y su protección en Colombia: debates para su gestión integral desde el Ambientalismo Popular y las consultas previas

Gregorio Mesa Cuadros, Lina María Ávila Urrego, Carlos Eduardo Olaya Díaz, José Agustín Labrador Forero, Diego David Aldana Carrillo, Delma Camila Mesa Villamil, Luis Fernando Sánchez Supelano

El falso dilema entre la conservación y las actividades agropecuarias de bajo impacto en los páramos de Colombia

El derecho fundamental a la consulta previa en las actividades de gestión de los páramos de Colombia

Capítulo 2. Derechos de la población recicladora: decisiones judiciales y desafíos para su materialización

Federico Parra Hinojosa, Gregorio Mesa Cuadros, José Agustín Labrador Forero, Luis Fernando Sánchez Supelano

Capítulo 3. Derechos Indígenas y extracción minera: el caso del Resguardo Wayúu de Provincial contra Cerrejón

Gregorio Mesa Cuadros, Jose Agustín Labrador Forero, Luis Fernando Sánchez Supelano

Capítulo 4. Artes de pesca del Pueblo Taganguero: elementos de construcción territorial e identitaria

Consejo Cabildo de Mayores de Taganga, Paula Alejandra Villamil Castellanos, Luis Fernando Sánchez Supelano, Yazmín Andrea Silva Porras, Gregorio Mesa Cuadros

Capítulo 5. Aguas, derechos campesinos, marihuana y transnacionales: nulidad de concesión de aguas a empresa transnacional que afecta a la comunidad rural en Barichara, Santander

Gregorio Mesa Cuadros, Luis Fernando Sánchez Supelano, Jose Agustín Labrador Forero, Fulgerman Ortiz Jaimes, Evelia Afanador Castro, Mauricio Chinchilla Pineda y María Claudia Medina Villegas

Normas violadas y concepto de violación (razones de la procedencia de la nulidad)

Capítulo 6. La política Trans-agresora del pico y género en tiempos de pandemia

Nicolás Giraldo Chica, Jhon Mejía Anaya, Clara Juliana Neira Rueda, Carlos Andrés Muñoz, Juan Alejandro Ordóñez Rodríguez y María Camila Visbal Amaya

Una perspectiva comparada: la experiencia del pico y género en Panamá, Perú y Bogotá

Páramos y su protección en Colombia: debates para su gestión integral desde el Ambientalismo Popular y las consultas previas

Derechos de la población recicladora: decisiones judiciales y desafíos para su materialización

Derechos Indígenas y extracción minera: el caso del resguardo Wayúu de provincial contra Cerrejón

Aguas, derechos campesinos, marihuana y transnacionales: nulidad de concesión de aguas a empresa transnacional que afecta a la comunidad rural en Barichara, Santander

Derechos de la población recicladora: decisiones judiciales y desafíos para su materialización

Artes de pesca del Pueblo Taganguero: elementos de construcción territorial e identitaria

PRESENTACIÓN

A comienzos del presente siglo formulamos la idea de avanzar hacia un Estado Ambiental de Derecho (Mesa Cuadros, 2001) que se correspondiera no solo con la necesidad de superar el estrecho marco del Estado Social de Derecho, sino que sirviera además para enfrentar los retos de una globalización económica injusta, basada mayoritariamente en la negación de los derechos de los sujetos individuales y colectivos puestos en mayores circunstancias de vulnerabilidad, así como en el incremento de la mercantilización de la Naturaleza, la negación y desprotección de la mayoría de los derechos a costa de los privilegios de unos pocos, teniendo en cuenta que quizás el más grande y grave problema y conflicto ambiental global, la crisis y el caos climático, junto con la profundización de las desigualdades y discriminaciones que la pandemia viene generando, solo podrán ser resueltas si se asume una nueva forma de organización interestatal, el Estado Ambiental global de Derecho y de derechos.

La crisis climática, resultado del proceso incesante de generación y acumulación de gases de efecto invernadero en la atmósfera por actividad humana diferenciada y cuya variabilidad climática se intensifica y persiste con impactos impredecibles, sumada a la pandemia actual, desnudan las injusticias que conllevan, ya que la pandemia, por su carácter de incertidumbre, está radicalizando las diferentes formas de dominio que la sociedad hiper-cibernética concentra.

Este libro corresponde a la segunda parte del Informe del proceso investigativo del Grupo de Investigación en Derechos Colectivos y Ambientales - GIDCA en 2019-2020 y expresa la idea que la excepcionalidad que se predica con ocasión de la ocurrencia y vigencia de la pandemia originada por el coronavirus no es el surgimiento de la excepcionalidad, sino la persistencia de la misma, en la que un agente biológico desnuda totalmente la crisis ambiental y civilizatoria que lleva ya muchas décadas de imposición por las medidas de fuerza del mercado en la era del capitaloceno y el androceno¹, que profundiza desigualdades, discriminaciones, exclusiones y marginaciones en contra de la vida y la dignidad ambiental.

La segunda parte del informe sobre análisis de algunos estudios de caso por afectaciones a Derechos Ambientales de pueblos, comunidades y organizaciones puestas en situación de vulnerabilidad contiene 6 capítulos.

El capítulo 1, Páramos y su protección en Colombia: debates para su gestión integral desde el ambientalismo popular y las consultas previas, formula una comprensión más adecuada de las relaciones intrínsecas que existen entre estos ecosistemas y sus habitantes tradicionales, analizando el régimen de actividades prohibidas y permitidas, así como algunas acciones de restauración y protección orientadas a garantizar la participación de las comunidades étnicas y campesinas en la gestión y defensa de estas áreas de especial importancia ecosistémica, tratando de superar la aparente contradicción entre presencia humana en ecosistemas de especial protección y esenciales para la vida presente y futura.

En el capítulo 2, Derechos de la población recicladora: decisiones judiciales y desafíos para su materialización, presentamos algunos de los principales antecedentes de hecho y de derecho que motivaron las acciones de tutela y constitucionalidad que buscan reivindicar los derechos de la población recicladora en Colombia, examinando las reglas que a lo largo de estos últimos 16 años, pueden identificarse a partir de los reconocimientos de la Corte Constitucional en favor esta población, así como algunos ejemplos normativos, contractuales y mediáticos recientes, a través de los cuales se ejemplifica el desconocimiento regresivo de las disposiciones constitucionales y jurisprudenciales, que en casos concretos afectan a la población recicladora, no como evento aislado, sino como parte de un proceso que a pesar de la definición de reglas de obligatorio cumplimiento por parte del máximo tribunal constitucional que reconocen en diversas providencias los derechos de la población recicladora, permite la persistencia de normas y modelos de recolección que los excluyen.

En el capítulo 3, Derechos Indígenas y extracción minera: el caso del Resguardo Wayúu de Provincial contra Cerrejón, desarrolla los argumentos centrales que GIDCA presenta ante la Corte Constitucional con ocasión de las solicitudes de nulidad que Carbones del Cerrejón y la Comunidad Indígena interponen contra la Sentencia T-614 de 2019, en la cual se decide parcialmente sobre la protección de los derechos de esta comunidad indígena. Teniendo en cuenta que GIDCA desde hace más de 15 años ha venido interviniendo como amicus curiae ante la Corte Constitucional en diversos temas y asuntos asociados a la defensa de los Derechos Ambientales, especialmente de pueblos y comunidades tradicionales étnicas, campesinas y urbanas marginadas, puestas en especial situación de vulnerabilidad e indefensión por las agresiones de terceros, incluidas las empresas nacionales y transnacionales, así como por las decisiones de agentes de diversas instituciones del Estado, que afectan, erosionan, limitan, desconocen o violan sus derechos constitucionales, en este artículo se presenta un análisis integral y sistémico sobre demandas de nulidad de sentencias y mecanismos para la protección de derechos en este caso concreto.

Más adelante, el capítulo 4, Artes de pesca del Pueblo Taganguero: elementos de construcción territorial e identitaria, con ocasión de las múltiples oposiciones, rechazos, demoras y aplazamientos de las autoridades públicas, se presentan los principales debates jurídico políticos que la sociedad de Taganga ha tenido que enfrentar en la defensa de sus derechos territoriales e identitarios, dando cuenta de acciones jurídicas, de movilización y reconstrucción del conocimiento de las formas económicas tradicionales asociadas a la pesca artesanal comunitaria, alrededor de la cual ha girado la defensa de sus derechos colectivos y ambientales, contrastándolas con los enfoques discriminadores que una parte de la sociedad samaria y diferentes autoridades nacionales, regionales y locales han ejercido históricamente contra el Pueblo Indígena de Taganga.

Posteriormente, en el capítulo 5, Aguas, Derechos Campesinos, marihuana y transnacionales: nulidad de concesión de aguas a empresa transnacional que afecta a la comunidad rural en Barichara, Santander, se presenta una propuesta de solicitud de nulidad de la resolución que otorgó concesión exprés de aguas a la empresa transnacional Cannavida en muy poco tiempo, si se cuenta que esas comunidades campesinas habían venido solicitando a la autoridad ambiental desde hace más de 9 años una concesión y no les ha sido otorgada; aspecto que muestra claramente cómo la injusticia ambiental se muestra con los más vulnerables en estos procesos, las comunidades campesinas, quienes requieren el líquido vital para la satisfacción de sus necesidades básicas, pero primero se otorga a una empresa para hacer negocio, aunque fundamente que es para generar empleo y otros beneficios.

Finalmente, el capítulo 6, La política Trans-agresora del pico y género en tiempos de pandemia, analiza desde un punto de vista constitucional y teórico una de las medidas que la administración distrital expidió para evitar las aglomeraciones durante el periodo de aislamiento preventivo obligatorio, destacando algunos de los riesgos de discriminación y violencia que generó la medida, especialmente contra las personas Trans, quienes desde el comienzo reclamaron respeto por sus identidades, cuestionando el binarismo hombre/mujer, así como la denuncia sobre el peligro que representaba para sus vidas el hecho que la Policía Nacional—uno de los principales victimarios de esta población— tuviera a su cargo la aplicación de una medida atravesada por una categoría subjetiva y compleja como lo es el sexo, el género y sus diversas manifestaciones.

De esta manera el Grupo de Investigación en Derechos Colectivos y Ambientales – GIDCA presenta nuestro informe de investigación 2018-2020, agrupado en dos grandes apartados, una primera parte general y una parte especial sobre algunos casos de especial interés para la discusión sobre DERECHOS AMBIENTALES Y AFECTACIONES EN TIEMPOS DE CRISIS CLIMÁTICA Y PANDEMIA, destinado a acompañar los debates necesarios que otros grupos de investigación, profesores y estudiantes, así como la sociedad civil vienen desarrollando para contribuir a la construcción de conocimiento útil y pertinente, en estos tiempos difíciles de profundización de la crisis ambiental y civilizatoria, donde la pandemia resultado de la Covid-19 ha impactado de forma severa y con mayor rigor a pueblos sociedades, comunidades, grupos y personas puestas históricamente en mayores circunstancias de vulnerabilidad y desprotección de sus derechos.

La resolución de la conflictividad ambiental, la implementación de acciones concretas por la paz en el posacuerdo y la superación de las injusticias ambientales requieren mayores compromisos estatales, empresariales, de la academia y la sociedad en su conjunto. Nuestra idea es que una perspectiva de Derechos Ambientales para todas y todos los sujetos, presentes y futuros, humanos y de otras especies, incluida la Naturaleza, puede contribuir significativamente a concretar la idea de justicia ambiental, especialmente con los seres más vulnerables, especialmente en tiempos de profundización de la crisis ambiental y civilizatoria, desnudada de manera importante por la pandemia del coronavirus.

1No confundir con antropoceno, la era humana, ya que el androceno es la era de primacía de la visión machista y patriarcal del mundo, quizás uno de los ejes centrales de dominación en el mundo moderno.

CAPÍTULO 1

PÁRAMOS Y SU PROTECCIÓN EN COLOMBIA: DEBATES PARA SU GESTIÓN INTEGRAL DESDE EL AMBIENTALISMO POPULAR Y LAS CONSULTAS PREVIAS

Con la expedición de la Ley 1730 de 2018 sobre gestión integral de los páramos en Colombia se promueve una comprensión más adecuada de las relaciones intrínsecas que existen entre estos ecosistemas y sus habitantes tradicionales. Además, se establece un régimen de actividades prohibidas, permitidas y de acciones de restauración y protección orientadas a garantizar la participación de las comunidades étnicas y campesinas en la gestión y defensa de estas áreas naturales. Aunque esta ley busca garantizar un enfoque ecosistémico o intercultural, no ha sido ajena a los cuestionamientos jurídicos planteados en diferentes acciones públicas de inconstitucionalidad.

El siguiente texto presenta los principales argumentos que el Grupo de Investigación en Derechos Colectivos y Ambientales (GIDCA) ha esgrimido ante la Corte Constitucional con ocasión de dos demandas presentadas en contra de esta ley. La primera plantea una aparente contradicción entre la permisión de actividades agrícolas de bajo impacto desarrolladas por comunidades tradicionales en las zonas de páramo y los fines de protección ambiental que persigue la ley, mientras que la segunda sostiene que la norma debió ser excluida del ordenamiento jurídico por vicios de procedimiento, al no haberse surtido la consulta previa legislativa a las comunidades étnicas afectadas con las medidas a implementar en los páramos de Colombia.

La expedición de la Ley 1930 de 2018 o Ley de Páramos tiene lugar después un largo camino de discusión y análisis de diferentes propuestas de regulación, tanto de las actividades humanas que se realizan al interior de estos ecosistemas especialmente protegidos como de las acciones de conservación, preservación y restauración en las que deben concurrir no solo las comunidades étnicas y campesinas que los habitan, sino también las diferentes autoridades ambientales, las organizaciones sociales, la empresa privada y la sociedad en general.

Este recorrido tiene un hito importante en la Ley 99 de 1993, ya que en el numeral 4 del artículo 1.° indicó que las zonas de páramos¹, subpáramos², los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos tienen protección especial, reglamentando en parte el mandato establecido por la Constitución Política de Colombia de 1991 de proteger la diversidad natural y cultural (artículos 7.° y 8.°), así como el deber estatal de proteger ecosistemas esenciales para la vida (artículo 79).

Es de recordar que el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Ambiente, Decreto Ley 2811 de 1974, indica que el ambiente es patrimonio común. Por tanto, le asigna deberes al Estado y a los particulares con respecto a preservación, conservación y manejo, obligaciones que son de utilidad pública e interés social (artículo 1.°).

Asimismo, estableció que la utilización, conservación, restauración, mejoramiento y preservación del ambiente y sus elementos (a los cuales denomina recursos naturales) debe hacerse bajo criterios de racionalidad y equidad, para asegurar un desarrollo armónico entre el ser humano y esos componentes naturales, y para que tengan una disponibilidad permanente con máxima participación social en beneficio de la salud y el bienestar de las presentes y futuras generaciones de habitantes del territorio nacional (artículo 2.°). De esta manera se previenen y controlan los efectos nocivos de la extracción de la Naturaleza y, regular la conducta humana individual y colectiva, así como las acciones u omisiones de las autoridades y servidores públicos respecto de la administración, aprovechamiento y conservación del ambiente y sus elementos.

Igualmente, el Código definió el manejo, conservación y defensa de la flora y fauna silvestres, bajo criterios de sostenibilidad, fomento y aprovechamiento racional³. Adicionalmente, dejó a cargo de las autoridades definir su zonificación, clasificación, ordenación, autorizaciones, prohibiciones y sanciones.

Por su parte, como normas que conforman el bloque de constitucionalidad, las Naciones Unidas en su conferencia conocida como Río 92 expidió cinco instrumentos jurídicos internacionales: dos convenciones, Biodiversidad y Cambio Climático; dos declaraciones, Declaración de Río 1992 y Declaración de Bosques; y un programa de acción, Agenda 21. Este programa propuso en su capítulo 13 que los Estados deberían avanzar en la protección de ecosistemas esenciales para la vida.

Posteriormente, con la Ley 373 de 1997, que define el programa para el uso eficiente y ahorro del agua en su artículo 16 (modificado por la Ley 812 de 2003), se dispuso que las zonas de páramo, bosques de niebla y áreas de influencia de nacimientos acuíferos y de estrellas fluviales debían ser adquiridas y destinadas a procesos de recuperación, protección y conservación por parte de las autoridades ambientales, entidades territoriales y administrativas. También, que se definiría mediante estudios pertinentes la capacidad real de oferta de bienes y servicios ambientales de estos ecosistemas.

Esta ley, reglamentada por el Gobierno nacional mediante la Resolución 769 de 2002, definió el ecosistema páramo y definió, de manera general y sin estudios precisos, su ubicación a partir de los 3000 metros sobre el nivel medio del mar respecto de las tres cordilleras y demás sistemas montañosos. Asimismo, reglamentó algunas de las medidas de protección, conservación, manejo sostenible y restauración de zonas de páramos, entre ellas, los regímenes de usos, sus áreas de interés público y los planes de manejo ambiental.

En años posteriores, se han expedido diferentes normas⁴ y documentos de política, por ejemplo, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (2002), tendientes a limitar o restringir las actividades que pueden desarrollarse al interior de estos ecosistemas, empezando por la Ley 1382 de 2011, que había prohibido la minería en zonas de páramo y además fijaba mecanismos y entidades responsables para su delimitación e identificación, aunque luego la Corte Constitucional en Sentencia C-366 de 2011 la declaró inexequible (CC, T-076/11).

No obstante, en el artículo 202 del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 aprobado mediante Ley 1450 de 2011, se prohibieron las actividades agropecuarias, de exploración o explotación de hidrocarburos y minerales en zonas de páramo, así como la construcción de refinerías al interior de estas áreas. Tales restricciones fueron reiteradas por el Plan Nacional de Desarrollo del siguiente cuatrienio 2015-2018, correspondiente a la Ley 1753 de 2015, en cuyo artículo 173 se actualizaron los principios para delimitación y protección de páramos. Y aunque el gobierno actual había incluido una derogatoria de este último artículo en el actual Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, finalmente se retiró del articulado de la Ley 1955 de 2019 por considerar que la Ley de Páramos o Ley 1930 de 2018 ya regulaba íntegramente el tema (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Departamento Nacional de Planeación, 2019).

A pesar de estos esfuerzos legislativos, las medidas adoptadas no han sido lo suficientemente efectivas para impedir que se presente una reducción significativa y generalizada de la disponibilidad de la oferta hídrica nacional⁵, acompañada de un deterioro de los ecosistemas de páramo que abastecen más del 70 % del agua que se consume en Colombia. Por otra parte, se deben resaltar los avances en la delimitación de por lo menos 31 complejos de páramos que abarcan un 2 % del área total del país, de acuerdo con las mediciones del Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt (2016).

Ahora bien, la expedición de la Ley 1930 de 2018 ha sido entendida como un escenario de salida frente a esta problemática, debido al reconocimiento que hace de las poblaciones que han habitado históricamente las zonas de páramo, que corresponden, de acuerdo con estudios desarrollados por el Instituto Von Humboldt, al menos a unas 184.000 personas (Rivera, 2011). El verdadero reto de esta ley consiste en hacer compatible la dimensión de protección ecosistémica con la económica y social de las comunidades que habitan los páramos, además de fortalecer los procesos de participación en la gestión de estos ecosistemas y las iniciativas de educación ambiental en los territorios.

Por otra parte, se debe reconocer que ha resultado controversial que el artículo 10 de la Ley 1930 de 2018 otorgue autorización para continuar bajo ciertas condiciones las actividades agropecuarias de bajo impacto que se vienen desarrollando en las zonas de páramo en favor de las comunidades étnicas y campesinas, aunque también ha llamado la atención que no se haya garantizado el derecho a la consulta previa legislativa a dichas comunidades antes de la radicación del respectivo proyecto de ley ante el Congreso de la República.

En este orden de ideas, se considera necesaria tanto la exigencia de los deberes estatales de protección ambiental, ecosistémica y de los seres humanos que habitan los páramos, como de los derechos constitucionales a la tierra, al trabajo, a la identidad cultural y a la soberanía alimentaria de las comunidades étnicas y campesinas que han ocupado históricamente estos ecosistemas de manera sostenible y respetuosa con los derechos de las generaciones presentes y de las futuras.

A continuación, se plantean los dos asuntos centrales. Por un lado, la aparente contradicción entre la protección ambiental de estos ecosistemas y las actividades de bajo impacto realizadas por comunidades étnicas y campesinas. Por otro lado, el posible desconocimiento del derecho a la consulta previa que les asiste a dichas colectividades.

EL FALSO DILEMA ENTRE LA CONSERVACIÓN Y LAS ACTIVIDADES AGROPECUARIAS DE BAJO IMPACTO EN LOS PÁRAMOS DE COLOMBIA

El primer debate tiene lugar con ocasión de la demanda presentada ante la Corte Constitucional en contra del artículo 10 de la Ley 1930 de 2018 (Exp. 12973). Dicho artículo faculta a las autoridades ambientales para permitir la continuación de las actividades agropecuarias de bajo impacto que se vienen desarrollando en estos territorios, siempre que se haga uso de buenas prácticas que cumplan con los estándares ambientales y que estén encaminadas a la defensa de los páramos. En esta demanda, que aún no ha sido resuelta por la Corte, se sostiene que cualquier tipo de intervención humana en los páramos vulneraría el derecho a un ambiente sano y al agua de todos los colombianos, puesto que estos cuentan con características ecosistémicas únicas que permiten la prestación de servicios ecosistémicos fundamentales, como contribuir a la mitigación del cambio climático y garantizar la disponibilidad de agua.

El demandante argumenta a partir de su propio análisis de la Sentencia C-035 de 2016 que no se debe permitir ningún tipo de actividad humana en los páramos, ya que se trata de ecosistemas de “metabolismo lento” en los que es prácticamente imposible la restauración o recuperación, por lo que cualquier afectación a las funciones del suelo y el subsuelo suele ser irreversible (CC, T-622/16). Además, afirma que la Corte reitera en su decisión lo indicado en la Sentencia T-361 de 2017, en la que había reconocido que la actividad agropecuaria deterioraba el ecosistema de páramos y por eso encontró justificado que tales actividades llegaran a prohibirse en virtud de los planes de desarrollo del gobierno anterior (CC, T-631/17).

En síntesis, la demanda propone una tensión entre el deber estatal de protección ambiental de los páramos y los derechos a la soberanía, seguridad y autonomía alimentarias, al acceso a la tierra y al trabajo de los campesinos y comunidades étnicas que los habitan; y toma partido por el primero de ellos, pues afirma que en la Sentencia T-606 de 2015 la Corte Constitucional estableció una prevalencia absoluta de este deber sobre los demás derechos con los que entrase en conflicto (CC, T-606/15).

Asimismo, el demandante considera que esta habilitación de actividades agropecuarias de baja intensidad se realiza sin consultar criterios científicos sólidos y a partir principalmente de criterios sociales y políticos. Por esto, cree que llegar a permitir dichos usos por parte de estas comunidades no es una medida necesaria ni proporcional, ya que puede acudirse a otros mecanismos menos lesivos para estos ecosistemas como las compensaciones o generar otros espacios dentro de la frontera agrícola con actividades que generen desarrollo económico para una eventual relocalización.

Frente a los argumentos esgrimidos en esta demanda, se explicará que no existe en la jurisprudencia constitucional tal prohibición absoluta de la presencia de las comunidades humanas en los páramos, ni tampoco se presenta en este caso un verdadero dilema entre la conservación de los páramos y el respeto a los derechos de las comunidades étnicas y campesinas que históricamente los han habitado. Por el contrario, se sostiene que esta aparente contradicción puede ser el resultado más bien de interpretaciones parcializadas del ordenamiento jurídico nacional de acuerdo con concepciones “medioambientalistas” y “ecologistas” adoptadas de legislaciones foráneas, que defienden una separación tajante o incluso una contraposición entre la protección de ecosistemas y la protección de seres humanos, y admiten las figuras de protección “ecológica” sobre ciertos ecosistemas en la medida en que no existan comunidades humanas que los habiten⁶.

Esta posición parcializada, que también es preponderante en nuestra legislación, ha permitido de paso el desconocimiento de otras formas de relacionamiento sostenibles y/o sustentables por parte de comunidades étnicas y campesinas, cuyas prácticas y tradiciones no solamente parten de una comprensión más integral del ambiente que permite un uso adecuado y razonable de los elementos del ambiente, sino que también propenden por la restauración de los ecosistemas que ya han sido afectados con las actividades humanas. En este sentido, es necesario indicar que no todas las formas de relacionamiento de las sociedades con su entorno están inevitablemente mediadas por la depredación, el deterioro y el agotamiento de los elementos del ambiente, ni tampoco lo terminan relegando de manera insalvable a la categoría de simple conjunto de recursos naturales que no tiene más remedio que ponerse al servicio de las demandas de materias primas del modo de producción vigente.

De hecho, al menos sobre las actividades que han realizado históricamente la mayoría de comunidades étnicas y campesinas en zonas de páramo, se puede afirmar que se han caracterizado en distintos territorios y temporalidades por diversos usos de los elementos de la Naturaleza — suelos, bosques y diferentes cuerpos de agua— más o menos sostenibles, además de sustentarse en prácticas que propenden por una cultura de conservación de estos ecosistemas por parte de sus propios habitantes y por la permanente denuncia de los daños que lleguen a causar otras personas o empresas.

En este sentido, vale la pena desmentir este falso dilema a partir de la revisión de las sentencias de la Corte Constitucional citadas por el demandante, para luego pasar a la delimitación tanto del deber de conservación de los páramos como de los derechos constitucionales de las comunidades campesinas y étnicas que los habitan. Posteriormente, se esgrimirán las razones para armonizar estas dos dimensiones en el marco del ambientalismo popular, para finalmente resaltar de qué forma las prácticas de gobernanza, participación y cogestión por parte de las comunidades sobre sus territorios pueden llegar a constituir una alternativa adecuada para conseguir los objetivos de la protección del ambiente, es decir, tanto de los ecosistemas como de los habitantes de los páramos.

Línea jurisprudencial sobre la prevalencia de la protección de ecosistemas de importancia ambiental frente a los derechos de sus habitantes tradicionales

Para empezar, se debe aclarar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional no ha establecido una prevalencia en abstracto de la protección del ambiente sobre otros derechos con los que pueda entrar en tensión. Por ejemplo, en la Sentencia T-606 de 2015, que se utiliza para edificar los argumentos de la demanda, la Corte revisa una tutela interpuesta por un pescador a quien le fueron decomisadas sus herramientas de trabajo por parte de la autoridad ambiental al ejercer su actividad de pesca de subsistencia al interior del Parque Nacional Natural Tayrona. En este caso, la Corte únicamente pretende resolver un problema de subsunción: ¿es compatible la pesca de subsistencia con el régimen de prohibiciones y actividades permitidas de los Parques Nacionales Naturales teniendo en cuenta las condiciones de vulnerabilidad de los pescadores y la tradicionalidad de su actividad? (CC, T-606/15).

Al contestar esta pregunta se derivaron unas reglas jurisprudenciales aplicables a las actividades en los Parques Nacionales Naturales que no necesariamente deben extenderse a los ecosistemas de páramo ni constituyen un precedente vinculante frente a la materia de la Ley 1930 de 2018, pues los páramos no fueron mencionados en el fallo ni se analizaron de manera directa por parte de la Corte, aunque sí se establecieron elementos de análisis en lo relacionado con los usos de las comunidades que habitan al interior de ecosistemas de especial importancia ambiental que vale la pena mencionar.

En la sentencia anteriormente mencionada, la Corte realizó un estudio de la zonificación que existe al interior del Parque Tayrona y, de conformidad con un análisis de las pruebas decretadas, encontró que es legítimo que la autoridad limite la actividad económica de la pesca artesanal en el espacio en el que los pescadores desarrollaban la práctica. Sin embargo, nunca afirma que esta prohibición sea absoluta y en cambio reconoce que dichas prohibiciones, que conllevan además el ejercicio de la facultad sancionatoria por parte de la autoridad ambiental, deben adelantarse de manera simultánea con programas que permitan garantizar los derechos de las comunidades afectadas por la medida. Afirma la Corte que

Teniendo en cuenta lo anterior, se puede concluir que, aunque las autoridades tienen la potestad de restringir las actividades que deterioren o afecten el ambiente, no lo pueden hacer vulnerando los derechos de los grupos que tradicional e históricamente han ejecutado la pesca para obtener su subsistencia y, en tales casos, aunque los procesos sancionatorios ambientales pueden ejercerse para proteger ecosistemas especiales, también la administración debe adelantar simultáneamente programas que permitan garantizar la subsistencia de las personas afectadas por dicha medida (CC, T-606/15).

En este sentido, dentro de las medidas que deben adelantar las autoridades para salvaguardar los derechos de comunidades vulnerables como los pescadores de subsistencia, si bien se contempla la reubicación laboral, la creación de programas de formación en otra actividad y el acceso a créditos blandos, también establece que el catálogo de medidas no es una lista cerrada, pues debe evaluarse la situación específica del sujeto o la comunidad para adoptar las acciones adecuadas, es decir, evaluar con un enfoque diferencial (CC, T-606/15). Por esta razón, es necesario estudiar las particularidades de cada caso para la adopción de medidas tendientes a proteger estos ecosistemas y los derechos de las comunidades que realizan prácticas económicas incluso de forma ancestral, lo que impide afirmar que exista una regla de prevalencia absoluta de la protección ecosistémica sobre los derechos de quienes habitan los ecosistemas protegidos.

De acuerdo con lo anterior, esta metodología de verificación de las condiciones de los ecosistemas para armonizar las medidas de protección ambiental y de protección de derechos de las comunidades adoptada por la Sentencia T-606 de 2015 también corresponde con las recomendaciones del Instituto von Humboldt para la delimitación de los complejos de páramo (2016) y con la Resolución 886 de 2018 del Ministerio del Ambiente en la que se dan directrices para la zonificación, el régimen de usos y la reconversión y sustitución dentro de los páramos delimitados. Estos instrumentos apuntan a la construcción colectiva de acuerdos con los habitantes de los páramos usando esquemas de gobernanza, participación y diálogo de saberes, sin excluir las actividades agropecuarias de bajo impacto del abanico de medidas disponibles para armonizar tales dimensiones.

Por su parte, en la Sentencia C-035 de 2016 las normas demandadas estaban referidas a las actividades de minería e hidrocarburos en zonas de páramo y, en este caso, se acusó de inconstitucional el parágrafo 1.° del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, que permitía la continuación de dichas actividades en estas áreas constitucionalmente protegidas siempre que tuvieran contrato de concesión y licencia ambiental antes de la prohibición en los años 2010 y 2016, respectivamente. Ahora bien, en el análisis que realiza la Corte identifica la agricultura como una actividad que tiene un impacto al interior de los páramos, pero no hace un análisis de dicha afectación, pues la sentencia se concentra en examinar las actividades demandadas de minería e hidrocarburos, cuya permisión considera inexequible, y en establecer criterios para la delimitación de las zonas de páramo (CC, T-606/15). Por lo tanto, decir que esta sentencia implica una prohibición absoluta de actividades agrícolas también sería una extensión indebida del precedente.

Finalmente, en la Sentencia T-361 de 2017, la Corte revisa una tutela contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible por la vulneración de diversos derechos reclamados por las comunidades —los derechos al debido proceso, participación, igualdad, petición, información, salud, consumo de agua potable y vida digna, por conexidad con el derecho al ambiente sano y al derecho de participación en asuntos ambientales—, debido a las omisiones evidenciadas en el proceso de delimitación del páramo de Santurbán, procedimiento que concluyó con la expedición de la Resolución 2090 de 2014. Al igual que en la providencia anterior, se reconoce que existe un impacto de las actividades agropecuarias en el ecosistema paramuno, pero no se diferencia dicho impacto entre agricultura de alto y bajo impacto. Por otra parte, la sentencia reitera la importancia de la participación de las comunidades afectadas para establecer medidas de reconversión de actividades que se vayan a realizar en su interior.

En este sentido, también vale la pena resaltar que en esta última sentencia la Corte manifiesta que el nuevo acto administrativo de delimitación del páramo deberá ser expedido garantizando la participación ciudadana, previa convocatoria amplia de los sectores sociales afectados por la medida, entre ellos, las personas que realizan actividades agrícolas; permitiendo el acceso a la información necesaria; teniendo en cuenta las diferentes intervenciones y realizando una concertación con los participantes. Todo lo anterior es necesario, porque, como lo reconoce la Corte, es importante la participación de los actores que tienen una visión de territorialidad diferenciada, ya que esta visión debe ser considerada a la hora de garantizar sus necesidades básicas, en el entendido que

[…] las personas perturbadas con la protección ambiental de un elemento de la naturaleza cuentan con una visión de territorialidad que marca sus comportamientos y forma de apropiación productiva. Si el Estado pretende modificar tales elementos, la eficacia y sostenibilidad de la gestión de esos ecosistemas depende de la participación de los afectados, y de asumir un enfoque de respeto por los derechos ambientales, es decir, respeto por los ecosistemas y respeto por los derechos de los seres humanos. Ello implica la conservación del entorno y la sustitución real de las actividades que garantizan la satisfacción de necesidades básicas de esos individuos. Un paso inicial son las modificaciones de prácticas productivas. (CC, T-361/17).

Como corolario de lo anterior, esta breve revisión permite evidenciar que las sentencias emitidas por la Corte Constitucional en materia de usos en ecosistemas de importancia ambiental y relacionadas con los páramos no tienen un sentido unívoco en buscar la protección ambiental a ultranza, excluyendo las actividades agrícolas de baja intensidad. Por el contrario, lo que sí expone la Corte es que no deben realizarse procesos que conduzcan a la toma de decisiones unilaterales por parte de las autoridades ambientales, sin tener en cuenta a los sujetos que se ven a afectados por las medidas adoptadas y sin concertar o mediar con ellos alternativas que contribuyan tanto a la protección del ambiente como a la garantía de sus derechos.

La importancia de la protección ambiental frente a la fragilidad relativa de los páramos

Con miras a desmentir el falso dilema entre la protección de los páramos y los derechos de las comunidades campesinas y étnicas históricamente asentadas, en este apartado se dimensiona adecuadamente la fragilidad relativa de estos ecosistemas con el fin de determinar su compatibilidad con las actividades agropecuarias de bajo impacto desplegadas por sus habitantes.

Se puede empezar señalando que los páramos son elementos naturales que tienen una especial importancia ecosistémica⁷ para la vida presente y futura, cuya vulnerabilidad o fragilidad depende de las condiciones biofísicas particulares de cada zona y que pueden llegar a verse afectadas por variables socioeconómicas relacionadas con diferentes tipos de actividades humanas. No obstante, que estos ecosistemas sean espacios bióticos muy frágiles no implica que cualquier actividad productiva, sin importar su intensidad, tiene necesariamente consecuencias negativas en su conservación. En muchos casos, su protección es compatible con usos sostenibles étnicos y campesinos. Al menos tres puntos sustentan esta afirmación.

En primer lugar, la “fragilidad” de los páramos depende de las condiciones biofísicas dentro de cada páramo y de la historia de su poblamiento. Pueden encontrarse situaciones que no encajan dentro un esquema de páramo destruido-páramo natural, sino que se ubican en una gradiente de distintas intensidades de intervención humana, que con frecuencia han permanecido por generaciones. Según Robert Hofstede (2013), pueden establecerse cuatro categorías⁸, así: páramos naturales, sin intervención comprobable, que se ubican en zonas de difícil acceso, representados en “superpáramos y páramos húmedos”; páramos modificados, donde hay pastoreo extensivo con un “carga animal leve o moderada”, y donde se conserva la funcionalidad y estructura del páramo; páramos transformados, convertidos en pastizales cortos o en cultivo con interacciones entre siembra de papa y ganado, en los que hay riesgo de degradación —aunque existen ejemplos de buen manejo si se evita el sobrepastoreo y si se tienen suficientes periodos de descanso de los suelos—; y páramos degradados, en los que hubo un mal manejo del potrero o del cultivo, y donde “no se puede volver a un ecosistema natural, sin procesos intensivos de restauración”⁹ (Hofstede, 2013, pp. 120-121).

En segundo lugar, debe aclararse que en los páramos existe la posibilidad de transitar de una situación inicial a otra de mejor integridad o mayor biodiversidad. Esto depende que la intervención humana no cruce ciertos umbrales o “puntos de no retorno” (Hofstede, 2013, p. 121), que cambian de acuerdo con el nivel de resiliencia del páramo y del estado en que este se encuentre —natural, modificado, transformado o degradado—. Por lo tanto, no es cierto que la restauración de los páramos sea prácticamente imposible. De hecho, existen varios libros y guías institucionales sobre lineamientos, técnicas y casos de restauración de estos ecosistemas (Cabrera y Ramírez, 2014; Aguirre, Torres y Velasco-Linares, 2013; Baca, 2011). Este proceso puede volverse más difícil o incluso imposible en la medida en que el páramo se acerque a un estado de degradación y se superen los puntos de no retorno.

Ahora bien, aunque es cierto que el metabolismo lento de los páramos es un factor que dificulta su restauración, este aspecto también es relativo. Por ejemplo, al comparar las condiciones hidrológicas de tres páramos —Belmira, Chingaza y Romerales— se demuestra que el páramo de Belmira tiene una baja vulnerabilidad al cambio climático y se destaca que su proceso de restauración demoró menos de una década, aunque fue objeto de intervenciones humanas por más de 40 años (Cárdenas Agudelo, 2016).

En tercer lugar, y teniendo en cuenta lo anterior, la restauración y la protección de los páramos no excluyen necesariamente las actividades agropecuarias. Si los usos productivos no superan los puntos de retorno, no llevan al ecosistema a un estado de degradación y su distribución en el paisaje responde a un ordenamiento que tiene en cuenta la base biofísica de la prestación de funciones naturales y servicios ecosistémicos —por ejemplo, respetando sitios de recarga de acuíferos, rondas hídricas y nacederos, así como sitios clave para la conectividad ecosistémica—, los páramos pueden continuar prestando estos servicios y no pierden de forma absoluta su integridad o biodiversidad. El anterior es un ejemplo de los páramos modificados y transformados bien manejados según la clasificación descrita más arriba. Es más, existen casos en los que ciertas perturbaciones antrópicas favorecen el aumento de la biodiversidad en los páramos, como el pastoreo moderado, las quemas localizadas y la agricultura orgánica (Vargas, Jaimes, Castellanos y Mora, 2004; Verweij, 1995; Avellaneda-Torres, 2014; González, 2016).