reading

”Du begriber med dine begreber, det du ikke har begreb for, begriber du ikke.”

Dette ordspil har ligget i mit baghoved i mere end 20 år og været medvirkende til at skærpe min professionelle tilgang til systemer og mennesker. Ordspillet har været en naturlig driver i udarbejdelsen af denne lille bog. Udgangspunktet var min iagttagelse af de mange begrebsmisforståelser mellem kommunale politikere, embedsfolk, leverandører, fagfolk, medier og andre aktører i det felt jeg har beskrevet som den kommunale bermudatrekant.

Kommunal velfærd er ekspanderet de sidste 50 år. Et af spørgsmålene er, hvorfor er det svært at finde rundet i den kommunale verden?

Et utal af medarbejdere, ledere, leverandører og politikere har prøvet at miste orienteringen i kommunale sammenhæng uden helt at vide hvorfor. De befinder sig dagligt i situationer, hvor de skal navigere mellem komplekse kommunale bundlinjer. Og lige som de synes at forstå meningen med det hele, så opstår der vilde uvejr ud af det blå. Det gængse kompas med tilhørende værktøjer (begreber) for at naviger i organisationer opfører sig tosset.

Meningen med denne lille bog har været, at få beskrevet den kommunale bermudatrekant og de fænomener, som jeg oftest støder på, så de kan begribes af dig som læser uanset din position i den kommunale bermudatrekant.

Det er blevet sagt, at opfindelsen af mikroskopet og dets afsløring af et mikrokosmos af liv har betydet lige så meget for verdensbilledet, som teleskopet betød for skiftet fra det geocentriske til det heliocentriske verdensbillede. Begge værktøjer ændrede vores liv, men vi må også erkende, at de begrænser os i vores syn, for deres optik ser kun derhen, hvor vi retter søgeren. Således også i forhold til det jeg i første omgang har valgt at fokusere på i denne bog.

Bogen er temamæssigt opdelt i tre dele, 1) Kommunen, 2) Marked og 3) Innovationen.

Man kan med rimelighed stille spørgsmålet, hvad er årsagen til, du beskæftige dig mest med systemerne og ikke så meget mennesket, hvad enten det eksempelvis er borgeren, medarbejderen eller politikeren?

USA`s tidligere forsvarsminister Donald Rumsfeld sagde på et tidspunkt om krigen i Afghanistan.

”Der er det vi ved, der er det vi ved, at vi ikke ved og så er der det vi ikke ved, at vi ikke ved.”

Det sidste er det mest problemfyldte og er med til at skabe de største udfordringer i samarbejdet mellem mennesker. Jeg har derfor i denne lille bog fokuseret på tre systemperspektiver i forhold til kommunal velfærd. Tre felter som jeg oplever, at vi enten ved, at vi ikke ved så meget om, eller det flere med tydelighed ikke ved, at de ikke ved. Når jeg skriver det, er det ud fra en betragtning om, at hvis vi ved mere om systemerne og samtidig gør noget ved det, så vil det have en positiv effekt på menneskene berørt af systemerne.

Første del: Kommunen

Ordet kommune kommer af det latinske udtryk communis, der betyder fælles og blev anvendt om en administrativ enhed for et landområde. Det danske kommunale selvstyre udspringer af princippet om at løse opgaverne så tæt på borgerne som muligt. Selvstyre er i Danmark sikret efter grundlovens § 82, som sikre kommunernes ret til selvstændigt at styre deres anliggender under statens tilsyn.

Kommunerne er som administrative enheder en del af den offentlige forvaltning. Det vil sige kommunens administration forvalter dels de lokale politiske beslutninger, dels den gældende lovgivning, samtidig med og det skal man huske, at de er underlagt de generelle love vedtaget i folketinget. Eksempelvis offentlighedsloven, forvaltningsloven, loven om frit valg, lov om social service osv.

Tilsyn med kommunernes virke varetages bl.a. via de særlige klagemyndigheder, der er oprettet inden for eksempelvis sektorområderne, fx Ankestyrelsen.

Når jeg lige bruger lidt plads på indledningsvist at fokusere på hvad en kommune er for en størrelse, så er det fordi det i nogen sammenhæng fremstår som et stort system, der er langt fra borgerens virkelighed. Det er her, at vi skal huske på, at systemet kommune er en politisk styret enhed, hvis opgave det bl.a. er at sikre en forsyning af god velfærdsservice til borgeren.

Det politiske styre vælges hver fjerde 4 år og i 2017 er hver femte vælger ny i kommunen¹. Spørgsmålet er om det betyder noget som helst?

Dette afsnit om kommunen indeholder en række kapitler, der både beskriver bagtæppet, men også selve den kommunale bermudatrekant og de fænomener du støder på her. Hvad enten det er begreber som New Public Management, de 100 bundlinjers holdeplads, wicked problems og mediernes analfabetisme. Formålet er at give dig en let og debatterende indføring i de kommunale vejrforhold mhp. at du herefter kan navigere bedre i morgen end i går.

1 Tre sektorer – et bagtæppe

Det danske samfund er opbygget omkring tre sektorer. Den offentlige, den private og civilsamfundssektoren. Hver sektor har sit eget karakteristika.

Figur 1. skitsere det bagtæppe og sektorsamspil vi operere i, når vi taler kommunale velfærd.

Kommunerne spiller en hovedrolle i den offentlige sektor Kommunerne har, som en del af den offentlige sektor, en hovedrolle i det danske velfærdssamfund. De har bl.a. ansvaret for børnepasning, folkeskole, ældrepleje, social og sundhed. I den offentlige sektor sigter man gennemgående på at opnår balance mellem service, økonomi og politik. En slags økonomisk nulsumsspil, hvor eksempelvis den kommunale service helst ikke skal koste hverken mere eller mindre end budgettet, men hvad sker der når en eller flere af faktorerne ændre sig?

Hvad sker der eksempelvis hvis borgernes skattegrundlag falder, samtidig med at efterspørgslen og retskravsfølelsen ift. serviceydelser stiger, herunder forventningerne om stadig bedre service?

Meget ofte sker der det, at ledelse og medarbejdere kommer i uvejr i den kommunale bermudatrekant, fordi de ikke har mulighed for, at navigere under de givne forhold (Se i øvrigt kap. 3)

Det føre til spørgsmålet om hvorvidt kommunerne som offentlig virksomhed kan klare fremtidens udfordringer alene eller om de i højre grad skal benytte sig af de kompetencer de to andre sektorer er i besiddelse af?

Ser vi på Civilsamfundssektoren så består den bl.a. af velfærdsvirksomheder, der har en non-for-profit-profil. Det vil sige, de sigter langt hen af vejen efter værdimæssige bundlinjer fagligt og ideologisk, hvor det økonomiske overskud ligger tæt på 0 kr. Der er ofte tale om specialistvirksomheder, der har overlevet kommunernes invasive dominans af velfærdsområdet, fordi kommunerne ikke selv har formået at overtage eller opretholde ekspertisen. Vi taler her om selvejende virksomheder, som generelt har overlevet ved på flere måder, at lægge sig tæt op ad kommunal tankegang aftalemæssigt og fagligt. Det betyder ofte, at de facto er en kommunal ”in house” løsning, skønt de formelt er en selvstændig virksomhed med egen bestyrelse. Denne tilknytning giver i disse år den udfordring, at særligt de ældre selvejende virksomheder har svært ved at omstille sig til den managementbølge af forventninger, som fx følger i kølvandet af udbudsloven, hvor langt flere ydelser nu står til at skulle udbydes. Det vil sige kundeforholdet mellem kommune og selvejende institution forandres. Spørgsmålet bliver her hvordan disse virksomheder formår at gennemgå en transition, hvor de træder ud af det kommunale overherredømme og tilbage på velfærdsmarked som selvstændig genopfundet aktør uden tab af værdier og fagekspertise?

Der har de seneste tyve år været en gevaldig vækst i private velfærdsvirksomheder. Lov om frit valg på det kommunale ældreområde og behandlingsgarantien i sygehusvæsnet er eksempler på hvordan centralmagten rent regulativt har forsøgt at stimulere væksten blandt private velfærdsvirksomheder. Privatsektor virksomheder bliver ofte karikeret som profitmager, hvor jagten på nye forretningsmuligheder med plus på en enkel bundlinje og øget egenkapital er driveren, men dette billede bliver stadig mere nuanceret. Mange virksomheder i servicebranche markedsfører sig i dag med stærke CSR-profiler og angriber således det profil-felt, som har været domineret af virksomheder i såvel den offentlige sektor som civilsamfundsektoren.

Spørgsmålet er, formår private virksomheder, at nå et lag dybere end markedsføringen, og kan de med deres simple bundlinjefokus på sigt fortsat navigere med de kompleksitetsog kompetencekrav der er forbundet til kommunal velfærdsleverance?

2 Det kommunale landskab – Big is beautiful

Det kommunale landskab har ændret sig massivt de sidste 40 år. Begrebet ”big is beautiful” går igen, når vi ser tilbage på de to store strukturreformer. I 1970 havde vi ved den første kommunalreform ca. 1100 kommuner, som blev reduceret til 275, og ved kommunalreformen i 2007 reducerede vi yderligere antallet af kommuner til 98. Samtidig er befolkningen stegte i antal siden 70-erne, ligesom efterspørgslen på kommunale velfærdsydelser, bedre kendt som kerneydelserne.

Når vi taler om kerneydelser tænker de fleste ofte på børnehaver, ældrepleje, skoler m.m. De færreste er opmærksomme på at kommunerne i dag har tre typer af kerneydelser.

Forvaltning af loven og de politiske beslutninger, samt administration af de delegerede opgaver, hvor ledelse og embedsværk medvirker til at sikre politikernes overblik og indsigt betragtes typisk ikke som en kerneydelse. Det vil dog være min påstand, at det kommunale system ikke ville fungere uden denne kerneydelse omend, der sagtens kan stilles spørgsmål ved om den kunne håndteres anderledes.

Tildelingen af ydelser er en kommunal kerneydelse. Det vil sige en forvaltnings- og myndighedsmæssige afgørelse truffet på baggrund af en individuel konkret vurdering af borgerens behov, som kan medføre at borgeren siden får ret til, at få leveret en ydelse. Denne type ydelse betragtes generelt ikke som en rigtig kerneydelse. Alligevel vil det være min påstand, at præcis denne kerneydelse er den eneste som kommunen er forpligtet til selv at levere. Kommunen har alene ansvaret for at de konkrete ydelser bliver leveret.

Leverancen af tildelte velfærdsydelser går under kommunens forsyningsforpligtigelse, men behøver ikke nødvendigvis at ske i kommunalt regi, selvom det ofte, særligt af faglige foreninger, er fortolket som en nødvendighed, at kommunen har et eget driftsberedskab. Det virker besynderligt, for det har ikke altid været sådan.

Kommunerne er vokset massivt de sidste 60 år. De kerneydelser vi i dag betragter som kommunale, havde man enten ikke for 60 år siden eller også blev de leveret af nogle andre. Eksempelvis var det ganske almindeligt at børnene blev passet hjemme og kun familier med særlige behov sendte deres børn i selvejende asylbørnehaver. De har siden udviklet til det vi i dag kender som kommunale daginstitutioner. Det var heller ikke ualmindeligt, at ældre kom på selvejende alderdomshjem, hvis familien ikke kunne tage vare på dem. Eller børnene blev født på private fødeklinikker. I det hele taget havde vi, set i forhold til i dag, en minimal kommunal leverance af velfærdsydelser. Dette så vel ift. ydelsesudbud som ift. drift af selve ydelsen. Faktisk blev en del af datidens velfærdsservice leveret af nonprofit virksomheder, som var forankrede i civilsamfundssektoren. Herunder eksempelvis Diakonissestiftelsen og Børneringen. Så på mange måder invaderede de stadigt voksende kommuner med deres stadigt voksende behov for leverance af velfærd det felt man lidt tænksomt kunne kalde civilsamfundets kerneopgaver. Jeg lader tanken stå lidt.

Ser vi på mængden af kommunalt ansatte, så havde vi ca. 500.000 kommunalt ansatte i 2014², hvilket betyder at en gennemsnitlig kommune har ca. 5000 ansatte, men på grund de varierende størrelsesforhold er det typiske antal ansatte i en kommune 3000. Hvor vil jeg så hen med det?

Jo, hvis vi antager at størrelse, i form af flere ansatte, medføre en øget kompetence mht. ledelse, administration og kompleksitetshåndtering, ja så burde det klart være til gavn for borgeren som forbruger af kommunal service. Kommunerne beskriver ofte sig selv i et koncernperspektiv. Altså en virksomhed med flere del-virksomheder, som hver håndterer deres opgaver. Denne kompleksitetsopdeling skulle være god for borgerne, fordi borgeren herved møder en specialist ift. sit konkrete behov frem for en generalist, men hvordan ser det ud, når du er virksomhed og kommer fra enten den private eller civilsamfundssektoren?

Ja så kan man bare konstatere, at der ikke er mange private koncerner i Danmark, der kan matche en gennemsnits kommune mht. antal ansatte. Kun omkring 100 har mere end 1000 ansatte³, og kun et sted mellem 5 – 7 har en mængde ansatte der matcher en gennemsnits kommune. Denne størrelsesforskel betyder, alt andet lige, at perspektiverne på et samarbejde mellem en kommune og en aktør fra henholdsvis den private eller civilsamfundssektoren er meget forskellige alene med afsæt i human kapacitet. Se i øvrigt kap 16, hvor jeg bl.a. kommer ind på kommunens udfordring og forpligtigelse i denne sammenhæng

3 Den kommunale Bermudatrekant

Den kommunale bermudatrekant er det kompleksitetsfelt, du begiver dig ind i, når du arbejder med eller i en kommune. Kan du navigere i mellem trekantens pejlemærker, har du en rimelig chance for at have succes med dit forehavende. Det betyder, at du samtidig kan betragte den kommunale bermudatrekant som et værktøj med tre centrale pejlemærker i det kommunale landskab, som giver dig mulighed for at triangulere et kommunalt felt og derved opnå overblik ift. den kompleksitet feltet måtte indeholde.

Figur2. illustrerer den kompleksitetspulje du skal navigere i. Dette uanset hvilket af de tre perspektiver du indtager. Herunder hvorledes de hver især føder ind til kompleksitetsgraden med hver deres paradigme. Eksempelvis borgeren der har en retskravsforventning om et serviceniveau, der ikke er politisk besluttet og derfor i princippet ikke bør leveres, men ofte bliver leveret af fagpersonen. Enten fordi denne har et bundlinje mål om klagefri hverdag, eller fordi serviceniveauet ganske enkelt er uklart beskrevet og serviceniveauet derfor sættes afhængigt af dagsformen. Beskrivelsen her kan umiddelbart lyde vanvittig for udenforstående, men hvis du selv prøver at lægge de tre perspektiver ned over din hverdag i og med kommunen, så vil du hurtigt iagttage, at disse tre pejlemærker går igen i forskellige roller og betegnelser. Fælles for dem er dog, at hvis du som aktør, hvad enten du er politiker, leder, medarbejder eller borgere, kan sætte dig ind i og forstå de tre positioner, så vil du langt lettere kunne navigere i og omkring den kommunale bermudatrekant.

4. New Public Management

New Public Management (NPM) udgør et ud af tre ben i en tænkning om offentlig ledelse, styring og innovation. NPM er det styringsben som er væltet ind over den offentlige sektor de sidste 30 år og har karakter af et samlekoncept af metoder og værktøjer. De to øvrige ben er mildt sagt ikke blevet udviklet og implementeret med samme iver. Man kan undre sig for det ligger lige til højre benet, at samtænke ledelse, styring og innovation, når du arbejder inden for den offentlige sektor. Den første gang jeg selv blev gjort opmærksom på hvor ”et-benet” NPM var skete tilbage i 2001, da jeg var bestillerchef i Greve kommune. Her var jeg sat til at implementere intern kontraktstyring på ældreområdet. Jeg havde holdt et længere oplæg om New Public Management og dets anvendelighed i vores lokale SU, da en medarbejder spurgte til, hvornår vi kom til de øvrige elementer. Med det mente hun Leadership og Entreprenørship. Management kommer af det engelske to manage. Det vil sige, at håndtere og med hendes baggrund var det naturligt at forstå management som styring af kontrakter. Altså noget du håndterede. Hun efterspurgte derfor de to øvrige elementer ift. det at arbejde med interne kontrakter som styringselement, nemlig ledelse af bl.a. styring og udvikling. Det satte en proces i gang, hvor vi lokalt definerede, hvad vi kaldte New Public Leadership og New Public Entrepreneurship. Definitionerne blev, set med nutidens øjne, ikke særlig dybe, men jeg har stadig programmet fra dengang liggende for at minde mig selv om, at du som leder i et kommunalt felt tjener dit område bedst ved at gå foran, men samtidig holde dig respektfuldt og lyttende i baggrunden, så medarbejderne kan komme på banen. Min konkrete læring var en erkendelse af, at styring og dermed New Public Management ikke kan stå alene. Kommuner er komplekse størrelser, hvor det er nødvendigt, at vi som aktører, ud over styringsperspektivet, hele tiden har et innovations- og ledelsesperspektiv. Spørgsmålet er så, hvad er New Public Management, hvis vi går et spadestik dybere og hvilken virkning har det haft på den kommunale forståelse af styring?

NPM et invasivt eller innovativt kunstgreb overført fra den private til den offentlige sektor?

New Public Management bygger grundlæggende på et business-like sprog og begrebsverden. Der er i store træk tale om et samlekoncept med et tilhørende begrebsapparat til styring og udvikling af offentlige/statslige enheder som primært har sine rødder i privat virksomhedsdrift. Vi har altså groft sagt taget et sæt af begreber ud af en boks og tænkt dem ind i en anden i den tro, at det så ville have tilsvarende effekt.⁴ Det interessante er desuden, at det NPM-lingo vi har i dag, er svært forståeligt for mange i den private sektor, selvom ordene stort set er de samme.

Figur 3 illustrere hvordan vi siden det første moderniseringsprogram i 1980-erne har haft regeringsledere, der ihærdigt har forsøgt at modernisere velfærdsområdet. Sporet er næsten det samme, som da programmet startede, hvad enten fokus har været budgetreformen, mål og resultatstyring, privatisering og konkurrenceudsættelse eller markedsstyring. Thorning regeringen (2011-2014) ingen undtagelse, tværtimod. Renoveringen af frit-valgs-området ift. hjemmepleje i 2013 og det prestigefyldte projekt kaldet produktivitetskommissionen bekræfter med al tydelighed at NPM-tankesættet er stærkt forankret i centralmagten uanset politisk farve. Spørgsmålet er hvad indeholder NPM af tiltrækkende elementer siden vi stadig gør så meget brug af det?

NPM har incitament og styring som omdrejningspunkter NPM kan opdeles i to søjler:

Den økonomiske søjle rummer en forestilling om den offentlige sektors størrelse og indhold.

Den økonomiske søjle har fokus på privatisering, udlicitering, frit valg, brugerbetaling, økonomiske incitamenter i forhold til aflønning og kontraktstyring. Disse redskaber har været anvendt i forskellige sammenhænge, fra privatisering til udlicitering af kommunernes driftsopgaver som rengøring eller den totale drift af f.eks. plejehjem. Dertil kommer brugen af interne kontrakter mellem forvaltninger og kommunale enheder samt aflønning efter indsats.

Fælles for redskaberne i den økonomiske søjle er, at det er en ”markeds- og konkurrenceorienteret styringstænkning”⁵

Indhold

Forord

Første del: Kommunen

1 Tre sektorer – et bagtæppe

2 Det kommunale landskab – Big is beautiful

3 Den kommunale Bermudatrekant

4. New Public Management