INHALT

Vorwort

1 EINFÜHRUNG

1.1 Grunddaten und -begriffe

1.2 Haushaltsaufstellung

1.3 Haushaltsausführung und -abschluss

1.4 Kommunalverfassung

1.5 Finanzmittelbeschaffung in der Kommune

1.6 Grundlagen der Kosten- und Leistungsrechnung

2 HAUSHALTSPLANUNG UND -BEWIRTSCHAFTUNG

2.1 Aufstellung und Abrechnung des Haushalts – ein Haushaltskreislauf über mehrere Phasen

2.1.1 Aufstellungsphase

2.1.2 Beschlussphase

2.1.3 Erlassphase

2.1.4 Haushalts- und Kassenvollzugsphase

2.1.5 Abschlussphase

2.1.6 Prüfungsphase

2.2 Haushaltsplan – Aufbau, Inhalt und Bedeutung in Grundzügen

2.2.1 Grundlagen

2.2.2 Aufbau des Haushaltsplans

2.2.3 Bedeutung des Haushaltsplans

2.3 Haushaltssatzung – eine Satzung eigener Art (»sui generis«)

2.3.1 Aufstellung und Inhalte der Haushaltssatzung

2.3.2 Genehmigungsbedürftige Teile der Haushaltssatzung

2.3.3 Festsetzung des Haushaltsplans durch die Haushaltssatzung

2.3.4 Nachträgliche Korrekturen der Haushaltssatzung

2.4 Haushaltsplan – Aufbau, Inhalt und Bedeutung in Vertiefung

2.4.1 Erster Bestandteil des Haushaltsplans: Ergebnishaushalt

2.4.2 Zweiter Bestandteil des Haushaltsplans: Finanzhaushalt

2.4.3 Dritter Bestandteil des Haushaltsplans: Teilhaushalte

2.5 Mittelfristige Planung – eine Planung über das Haushaltsjahr hinaus

2.5.1 Integrierte mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung

2.5.2 Investitionsprogramm

2.6 Haushaltsgrundsätze – historisch gewachsene Prinzipien

2.6.1 Stetige Aufgabenerfüllung

2.6.2 Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit

2.6.3 Haushaltsausgleich

2.6.4 Jährlichkeit

2.6.5 Haushaltseinheit

2.6.6 Vollständigkeit

2.6.7 Bruttoprinzip

2.6.8 Periodengerechtigkeit

2.6.9 Kassenwirksamkeit

2.6.10 Einzelveranschlagung

2.6.11 Haushaltswahrheit

2.6.12 Haushaltsklarheit

2.7 Deckungsregeln in der KomHKVO – Flexibilität in der Bewirtschaftung

2.7.1 Gesamtdeckung

2.7.2 Ausnahmen zur Gesamtdeckung (Zweckbindung)

2.7.3 Sachliche Bindung

2.7.4 Ausnahmen zur sachlichen Bindung (Deckungsfähigkeit)

2.7.5 Unechte und echte Deckungsfähigkeit

2.7.6 Zeitliche Bindung

2.7.7 Ausnahmen zur zeitlichen Bindung (Übertragbarkeit)

2.8 Vorläufige Haushaltsführung – Bewirtschaftungen in der haushaltslosen Zeit

2.8.1 Vorläufige Haushaltsführung nach dem NKomVG

2.8.2 Vorläufige Haushaltsführung nach Sondervorschriften

2.9 Budget – eine Bewirtschaftungseinheit

2.9.1 Grundlagen

2.9.2 Bewirtschaftungserleichterungen

2.10 Über- und außerplanmäßige Finanzvorfälle – Bewirtschaftungen abweichend vom Haushaltsplan

2.10.1 Grundlagen

2.10.2 Zulässigkeit über- und außerplanmäßiger Finanzvorfälle

2.10.3 Entscheidungsbefugnisse und Unterrichtungspflichten

2.10.4 Haushaltsvorgriff

3 BUCHFÜHRUNG UND BILANZIERUNG

3.1 Grundlagen

3.1.1 Grundbegriffe

3.1.2 Bilanzveränderungen durch Finanzvorfälle

3.1.3 Bestandskonten

3.1.4 Buchungssätze

3.1.5 Eröffnungs- und Schlussbilanzkonto

3.1.6 Ergebniskonten

3.1.7 Finanzkonten

3.1.8 Abgrenzung relevanter Begriffe im Rechnungswesen

3.1.9 Drei-Komponenten-System

3.2 Organisation der Buchführung

3.2.1 Kontenrahmen

3.2.2 Belegorganisation

3.2.3 Bücher der Finanzbuchhaltung

3.3 Sachvermögen

3.3.1 Anschaffungswerte

3.3.2 Herstellungswerte

3.3.3 Abschreibungen

3.3.4 Geringwertige Vermögensgegenstände

3.3.5 Verkauf von Vermögensgegenständen

3.3.6 Bestandsorientierte Beschaffung von Vorräten

3.3.7 Aufwandsorientierte Beschaffung von Vorräten

3.4 Zuwendungen

3.4.1 Gewährung

3.4.2 Empfang

3.5 Kommunale Abgaben

3.5.1 Steuern

3.5.2 Gebühren

3.5.3 Beiträge

3.6 Zahlungs- und Kreditbereich

3.6.1 Grundlagen

3.6.2 Anzahlungen und Abschlagzahlungen

3.6.3 Kredite

3.7 Personalbereich

3.7.1 Grundlagen der Gehaltsabrechnung

3.7.2 Buchung der Entgelte und Gehälter

3.8 Wirtschaftliche Betätigung einer Kommune

3.8.1 Umsatzsteuer

3.8.2 Buchungstechnische Ermittlung der Zahllast

3.8.3 Verkauf von Produkten

3.8.4 Handelswaren

3.8.5 Bestandsveränderungen an fertigen und unfertigen Erzeugnissen

3.9 Jahresabschluss

3.9.1 Grundlagen

3.9.2 Sonstige Forderungen und Sonstige Verbindlichkeiten

3.9.3 Aktive und Passive Rechnungsabgrenzungsposten

3.9.4 Rückstellungen

3.9.5 Bewertung von Forderungen

3.9.6 Darstellung des Jahresabschlusses

4 KOSTEN- UND LEISTUNGSRECHNUNG

4.1 Kostenartenrechnung

4.1.1 Grundlagen

4.1.2 Neutrale Abgrenzungen

4.1.3 Kalkulatorische Abgrenzungen

4.1.4 Abgrenzungsrechnung

4.1.5 Weitere Kostenarten

4.2 Kostenstellenrechnung

4.2.1 Arten von Kostenstellen

4.2.2 Primäre Kostenverteilung

4.2.3 Sekundäre Kostenverteilung

4.3 Kostenträgerrechnung

4.3.1 Kostenträgerzeitrechnung

4.3.2 Kostenträgerstückrechnung

4.4 Teilkostenrechnung

4.4.1 Mängel der Vollkostenrechnung

4.4.2 Deckungsbeitragsrechnung (Direct Costing)

4.4.3 Stufenweise Fixkostendeckungsrechnung

5 FALLSTUDIE ZUR ANWENDUNG DES PLANUNGS- UND RECHNUNGSWESENS

5.1 Aufgabe

5.2 Lösung zur Fallstudie

6 ANHANG

6.1 Abkürzungsverzeichnis

6.2 Literaturverzeichnis

6.3 Abbildungsverzeichnis

VORWORT ZUR 5. AUFLAGE

Auch die 4. Auflage dieses Lehrbuchs war deutlich schneller vergriffen, als ursprünglich erwartet, so dass eine Neuauflage erforderlich wurde.

Dies haben wir zum Anlass genommen, einige Sachverhalte und Beispiele zu überarbeiten und zu präzisieren, wo es uns sinnvoll erschien. Einzig das Kapitel zur Umsatzsteuer wurde aufgrund der neuen Gesetzeslage weitergehend verändert. Leider hatten sich aufgrund der umfangreichen Änderungen der letzten Auflage durch die Umstellung auf die neuen gesetzlichen Regelungen auch einige Fehler eingeschlichen, die wir bei dieser Neuauflage ebenfalls korrigiert haben.

Würzburg und Hannover, im Juli 2018

VORWORT ZUR 4. AUFLAGE

Bereits im Oktober 2016 wurde die Änderung des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes (NKomVG) beschlossen, die auch viele Haushaltsvorschriften änderte. Im April 2017 wurden sodann die überarbeiteten Fassungen der Verordnung zur Ausführung des kommunalen Haushaltsrechts (Kommunalhaushalts- und -kassenverordnung -KomHKVO-) und des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes (NKAG) veröffentlicht. Allein durch die neue Bezeichnung der Verordnung (von GemHKVO zu KomHKVO) wird deutlich, dass die Änderungen substanziell sind, und deshalb auch unmittelbar Eingang in die Lehre finden müssen. Demzufolge war es uns ein großes Anliegen, bereits für das neue Schul- bzw. Studienjahr mit Beginn im August 2017 die Anpassungen auch in dieses Lehrbuch einzuarbeiten, damit es von den Lernenden als Grundlagenwerk für die kommunale Haushaltsaufstellung und -ausführung sowie für den Jahresabschluss in Niedersachsen problemlos eingesetzt werden kann.

Der bewährte Aufbau wurde vollständig beibehalten

Würzburg und Hannover, im August 2017

VORWORT ZUR 3. AUFLAGE

Nachdem die zweite Auflage Ende 2013 vergriffen war, wurde erneut eine Neuauflage erforderlich. Dies haben wir zum Anlass genommen, das Lehrbuch um den Teil Kosten- und Leistungsrechnung zu ergänzen, so dass nunmehr das Modul Rechnungswesen mit den drei Teilbereichen Haushaltsplanung- und bewirtschaftung, Buchführung sowie Kosten- und Leistungsrechnung vollständig abgedeckt ist. Damit haben sowohl die Studierenden im Bachelorstudiengang der kommunalen Hochschule in Hannover als auch die Teilnehmer in den VFA, AI, AII, BI und BII Kursen in ganz Niedersachsen und alle interessierten Praktiker in den niedersächsischen Kommunen ein eingängiges Lehrbuch, um sich die Grundlagen des Planungs- und Rechnungswesens erarbeiten zu können. Da die konkrete Umsetzung der Kosten- und Leistungsrechnung in den Kommunen gesetzlich nicht näher ausgeführt ist, liegt der Fokus in diesem Teil primär auf den grundlegenden Methoden. Ziel ist es, den Lernenden ein Grundverständnis der Kosten- und Leistungsrechnung zu vermitteln, so dass sie verstehen, welche Methoden in welcher Situation im kommunalen Umfeld zu einem sinnvollen Ergebnis führen können. Entsprechend der klassischen Begriffsverwendung wird auch hier von Kosten- und Leistungsrechnung gesprochen, obwohl die Leistungsrechnung nur an wenigen Stellen behandelt wird und die Kostenrechnung im Mittelpunkt der Darstellung steht.

Um die Übersichtlichkeit des gesamten Buches zu erhöhen, haben wir die Gliederung dahingehend verändert, dass der erste Teil die Einführung mit Einführungsbeispielen und die wesentlichen Grundbegriffe des kommunalen Planungs- und Rechnungswesens umfasst. Der zweite Teil ist der Haushaltsplanung und -bewirtschaftung gewidmet. Daran schließt sich die Buchführung mit den Grundlagen der Bilanzierung an und der neue vierte Teil behandelt die Kosten- und Leistungsrechnung. Ebenfalls neu ist der fünfte Teil. Hier haben wir eine Fallstudie mit Lösung konzipiert, in der die drei vorher behandelten Themen in einem umfassenden Beispiel behandelt werden, um die Zusammenhänge praxisorientiert in anschaulicher Form darzulegen.

Außerdem wurde der zweite Teil »Haushaltsplanung und -bewirtschaftung« zur Erhöhung der Anschaulichkeit an einigen Stellen grundlegend überarbeitet und auch im dritten Teil »Buchführung« wurden einige Aktualisierungen vorgenommen.

 

Hannover und Würzburg, im März 2014

1.3 HAUSHALTSAUSFÜHRUNG UND -ABSCHLUSS

Es darf jedoch nicht vergessen werden, dass sowohl der Ergebnis- als auch der Finanzhaushalt geplant sind und im Vorfeld nicht absehbar ist, ob die geplanten Daten (Plandaten) auch tatsächlich zutreffen. Die Aufgabe der Buchführung ist deshalb, die realen Finanzinformationen während eines Haushaltsjahres übersichtlich zu erfassen, um am Jahresabschluss eine Finanz- und Ergebnisrechnung sowie eine Bilanz aufzustellen, die die Istdaten enthalten.

Im vorliegenden Fall stellt sich heraus, dass der Ehemann mit dem Septembergehalt eine Gehaltserhöhung über 3 % erhält. Der Aufwand für die Lebenshaltung beträgt monatlich tatsächlich 1.550 € und die Reparatur für das Auto im Oktober verschlingt 2.500 €. Dafür kostet der Urlaub lediglich 1.800 €. Allerdings fällt bei einem Herbststurm im November ein Ast auf das Dach und zieht dieses in Mitleidenschaft. Eine vollständige Reparatur würde 8.000 € kosten. Da diese jedoch zu dieser Jahreszeit nicht sinnvoll ist und die Familie nicht genügend Liquide Mittel hat, wird das Dach im November nur geflickt, was allerdings 1.000 € kostet.

Die Finanzrechnung, d. h. die Gegenüberstellung der tatsächlichen Ein- und Auszahlungen, sieht dann so aus:

Die Finanzrechnung mit Istwerten zeigt, dass die Auszahlungen des vergangenen Haushaltsjahres die Einzahlungen um 40 € übersteigen, so dass die Liquiden Mittel am Ende des Jahres um 40 € niedriger sind als zu Jahresbeginn.

Vergleichbar zur Finanzrechnung gibt es auch eine Ergebnisrechnung mit Istdaten. Darin werden den tatsächlich angefallenen Aufwendungen die tatsächlich angefallenen Erträge gegenübergestellt, um festzustellen, ob die Familie im vergangenen Jahr ärmer oder reicher geworden ist. Im Beispiel ist zu beachten, dass aufgrund des Herbststurmes und der für die nächsten Jahre unterlassenen vollständigen Reparatur das Haus außerplanmäßig abzuschreiben ist, denn es ist nach dem Sturm unzweifelhaft weniger wert als vor dem Sturm. Bei einem möglichen Verkauf würde ein potenzieller Käufer die Reparaturkosten von dem Kaufpreis abziehen. Deshalb ist im November ein zusätzlicher (außerplanmäßiger) Abschreibungsaufwand in Höhe von 8.000 € neben den tatsächlich angefallenen Reparaturkosten für die Notreparatur zu berechnen.

Die Ergebnisrechnung zeigt, dass die Familie in dem Haushaltsjahr einen Vermögensverlust von insgesamt 12.840 € erlitten hat, obwohl die Liquiden Mittel nur um 40 € abgenommen haben. Dies spiegelt sich auch in der Schlussbilanz der Familie am Jahresende wider. Sowohl die Aktivseite und damit das Vermögen als auch die Nettoposition und damit die Passiva sind gesunken.

1.2 HAUSHALTSAUFSTELLUNG

Um mit den Einzahlungen eines Kalenderjahres (Haushaltsjahr) haushalten zu können, ist es für eine Familie sinnvoll, sich bereits im Vorjahr Gedanken über die Höhe und den Zeitpunkt der Ein- und Auszahlungen (Zahlungsgrößen) zu machen. Sie sollte einen Plan aufstellen, um feststellen zu können, ob die geplanten Einzahlungen die voraussichtlichen Auszahlungen zu jedem Zeitpunkt abdecken. Auch im kommunalen Bereich ergibt sich die Notwendigkeit einer zukunftsgerichteten Planung, um den Ausgleich zwischen den Finanzmitteln und dem Finanzbedarf herbeizuführen. Aufgabe der kommunalen Haushaltswirtschaft ist insbesondere die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben und die Beschaffung der hierzu erforderlichen Mittel. Dementsprechend wird auch für den kommunalen Bereich ein Haushaltsplan aufgestellt.

Die Beispielfamilie plant mit folgenden Einzahlungen:

Gehalt des Ehemannes:	3.000 € pro Monat, zahlbar jeweils zum 15. des Monats für 12 Monate
Dividendenzahlung:	500 €, zahlbar am 15. Mai (für die Aktien)
Zinszahlung:	200 €, zahlbar am 30. Dezember (für das Sparguthaben)

Da alle aufgelisteten Positionen gleichzeitig auch die Nettoposition erhöhen (sie sind ja alle durch die Familie bzw. deren Vermögen selbst erwirtschaftet), liegt jeweils auch ein Ertrag vor.

Um die Planung insgesamt übersichtlicher zu gestalten, ist es für die Familie hilfreich, den gesamten Haushaltsplan in mehrere Teile zu untergliedern, die Teilhaushalte. Für die Familie bieten sich folgende vier Teilhaushalte an: Leben, Haus, Auto und Urlaub. Die kommunalen Teilhaushalte orientieren sich an der örtlichen Verwaltungsgliederung oder bilden den Produktplan der Kommune ab. Die Ein- und Auszahlungen umfassen innerhalb der Teilhaushalte eine Vielzahl von einzelnen Vorgängen. Zur Vereinfachung werden die Ein- und Auszahlungen jedoch in diesem Beispiel nicht weiter unterteilt, so dass die einzelnen Zahlungen innerhalb der Teilhaushalte zu größeren Positionen zusammengefasst wurden:

Die Familie geht davon aus, dass für das Leben (Kleidung, Nahrung, Energie, Versicherungen etc.) Auszahlungen in Höhe von 1.500 € pro Monat anfallen. Da diese gleichmäßig über das Jahr verteilt auftreten, wird vereinfacht davon ausgegangen, dass sie jeweils zur Monatsmitte zu zahlen sind. Für den Kredit des Hauses hat die Familie jeweils zur Monatsmitte 1.000 € als Kreditrate (Annuität) an die Bank zu entrichten. Darin sind 600 € für Zinsen und 400 € für die Tilgung enthalten. Durch die Zinsen wird die Familie ärmer, die Tilgung vermindert die Höhe des Kredits.

Für das Auto rechnet die Familie mit monatlichen Auszahlungen in Höhe von 100 € für Benzin. Da am 15. Oktober die Jahreshauptuntersuchung ansteht, werden weitere Auszahlungen in Höhe von 600 € für die entsprechende Gebühr und kleinere Reparaturen für die Planung angenommen, d. h. im Haushaltsplan veranschlagt.

Für den Jahresurlaub im Juli rechnet die Familie mit 3.000 €, die voraussichtlich am 30. Mai an den Reiseveranstalter zu entrichten sind.

Die Finanzvorfälle lassen sich am einfachsten in einer Tabelle gegenüberstellen, die die voraussichtlich eingehenden Einzahlungen und zu leistenden Auszahlungen enthält. Diese Aufstellung der Zahlungsgrößen entspricht in der Kommune (in den Gemeinden, den Samtgemeinden, den Landkreisen und der Region Hannover) dem so genannten Finanzhaushalt.

Der Finanzhaushalt der Familie zeigt, dass die geplanten Einzahlungen am Ende des Jahres um 1.900 € höher sind als die geplanten Auszahlungen. Dieses Geld kann z. B. auf dem Girokonto verbleiben, den Barmittelbestand erhöhen oder auf das Sparbuch eingezahlt werden, um für unvorhergesehene Auszahlungen zur Verfügung zu stehen. Gleichzeitig wird aber auch deutlich, dass im Mai eine Finanzmittellücke in Höhe von 2.100 € klafft. Selbst wenn die Einzahlungsüberschüsse von Januar bis April gespart werden, fehlen noch immer 500 €. Da sich jedoch auf dem Girokonto zu Jahresbeginn 2.000 € befinden, könnte die Lücke problemlos daraus abgedeckt werden. Ähnlich verhält es sich mit der Lücke im Oktober.

Neben der Gegenüberstellung der geplanten Ein- und Auszahlungen im Finanzhaushalt ist es sinnvoll, auch die Ergebnisgrößen zu planen. Für den kommunalen Bereich liegt die Notwendigkeit auch darin begründet, dass die mit den Abgaben der Bürger arbeitende öffentliche Hand insbesondere eine Legitimation für jeden Vermögensverbrauch benötigt. Diese Planung geschieht im Ergebnishaushalt, in dem die voraussichtlich anfallenden Erträge den voraussichtlich entstehenden Aufwendungen gegenübergestellt werden:

Da die Einzahlungen im obigen Beispiel gleichzeitig auch Erträge sind, kann die Einzahlungsspalte direkt als Ertragsspalte in den Ergebnishaushalt übernommen werden. Die Auszahlungen für den Lebensunterhalt stellen hier vereinfacht gleichzeitig auch Aufwand dar, da davon ausgegangen wird, dass sie während des Haushaltsjahres vollständig verbraucht werden (z. B. Verbrauch von Lebensmitteln). Genauso verhält es sich auch bei den Auszahlungen für das Auto und den Urlaub. Bei der Kreditrate ist jedoch nur der Zinsanteil Aufwand, da nur dadurch Ressourcen verbraucht werden.

Zusätzlich muss noch der Wertverlust des Hauses und des Autos als Aufwand erfasst werden, der sich durch die Abnutzung dieser beiden Vermögensgegenstände durch ihren Gebrauch ergibt. Beim Haus beträgt dieser 500 € pro Monat und beim Auto monatlich 300 €. Der Fachausdruck für diese Form der Abnutzung von langlebigen Vermögensgegenständen ist Abschreibung oder Absetzung für Abnutzung (AfA).

Was bedeutet nun das negative Ergebnis des Ergebnishaushalts? Die geplanten Aufwendungen sind höher als die geplanten Erträge, d. h. in diesem Haushaltsjahr würde die Familie mehr Vermögen verbrauchen als sie neues schaffen wird - sie wird ärmer. Unter der Voraussetzung, dass die geplanten Finanzströme ohne jegliche Änderung in der Realität auch stattfinden, ergäbe sich folgende Schlussbilanz am Jahresende, in der sich das Vermögen und die Nettoposition im Vergleich zur Bilanz am Jahresanfang jeweils um 2.900 € verringert haben.

Obwohl die Familie über einen positiven Finanzhaushalt verfügt und damit das Girokonto zugenommen hat, wird sie insgesamt ärmer, da ihr Gesamtvermögen wegen der Abschreibungen für Haus und Auto abgenommen hat. Dies drückt sich in der sinkenden Nettoposition aus. Die Familie könnte in der Planungsphase noch entscheiden, auf den Urlaub zu verzichten. Diese Entscheidung hätte positive Auswirkungen auf den Finanz- und den Ergebnishaushalt, wobei letzterer dann mit 100 € knapp positiv wäre, so dass die Familie in dem Haushaltsjahr mehr Ressourcen geschaffen als verbraucht hätte.

Dieses Planungsbeispiel lässt sich auf eine Kommune übertragen. Wie in einem Unternehmen oder einem Privathaushalt geht es darum, den finanziellen Rahmen für notwendige oder gewünschte Ziele zu schaffen und zu bewahren. In Abgrenzung zur privaten Wirtschaft, deren Motiv des Handelns das Gewinnstreben und die -maximierung ist, steht für die Kommune insbesondere das Wohl der Einwohner sowie die Verantwortung gegenüber dem Steuerzahler im Vordergrund. Aus der Bedarfsdeckungsfunktion des Haushaltsplans heraus, nach welcher der Ressourcenbedarf für die Aufgabenerfüllung die Höhe der Erträge bestimmt, ist für die Kommune der Ausgleich der Aufwendungen und Erträge anzustreben. In diesem Sinne sind z. B. ausreichend hohe Ressourcen (Erträge) für die Sach- und Personalmittel und andere Ressourcenverbräuche (Aufwendungen) aufzubringen. Weitere Besonderheiten der Kommune sind in ihren einseitigen Transaktionen, z. B.  Steuern sowie sozialpolitischen Verpflichtungen zu sehen, die einseitige Leistungsbeziehungen ohne Leistungsaustausch darstellen. In der privaten Wirtschaft dagegen dominiert aufgrund der üblichen Gewinnerzielungsabsicht das Prinzip der Entgeltlichkeit, d. h.  Erträge werden als Gegenleistung für Waren und Dienstleistungen gefordert.

1.4 KOMMUNALVERFASSUNG

Wie oben dargestellt, gibt es einige Parallelen zwischen einem familiären und einem kommunalen Haushalt. Daneben gibt es jedoch auch deutliche Unterschiede. Dies beginnt damit, dass eine Kommune keine natürliche Person darstellt, die Entscheidungen treffen kann. Dennoch wird eine Kommune rechtlich einer natürlichen Person gleichgestellt. Sie ist als juristische Person des öffentlichen Rechts rechtsfähig und als Gebietskörperschaft eine öffentlich-rechtliche Körperschaft, die innerhalb des zweistufigen Verwaltungsaufbaus der Bundesrepublik Deutschland der Ebene der Länder zugerechnet wird.

Die Handlungsfähigkeit einer Kommune als juristische Person wird in verschiedenen Gesetzen behandelt. Neben Regelungen zur kommunalen Selbstverwaltung im Grundgesetz, wonach die Kommunen die Angelegenheiten ihrer örtlichen Gemeinschaft selbst regeln und verwalten, ist der Erlass des Rechts der Kommunen Angelegenheit der einzelnen Länder.

Der Niedersächsische Landtag hat am 08.12.2010 das Gesetz zur Zusammenfassung und Modernisierung des niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts verabschiedet. Kern des Gesetzes war das in Artikel 1 enthaltene »Niedersächsische Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG)« in der Fassung vom 17. Dezember 2010 (veröffentlicht im Nds. Gesetz- und Verordnungsblatt 2010, S. 576), welches zum 01.11.2011 in Kraft getreten ist. Das NKomVG gilt für die niedersächsischen Städte, Landkreise und Gemeinden sowie für die Region Hannover. Neben Grundlagen der Kommunalverfassung, Aussagen zur Benennung, Sitz und Hoheitszeichen, zu Gebieten, zu Einwohnerinnen und Einwohner, zur inneren Kommunalverfassung, zu Samtgemeinden und zu Beschäftigten enthält das NKomVG im achten Teil Rechtsgrundlagen für die Kommunalwirtschaft.

Am 26. Oktober 2016 wurde das Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes und anderer kommunalrechtlicher Vorschriften beschlossen, mit welchem das NKomVG zum Teil erheblich geändert wurde.

Über die Verordnungsermächtigung im NKomVG ist sodann die Verordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sowie die Abwicklung der Kassengeschäfte der Kommunen (Kommunalhaushalts- und -kassenverordnung – KomHKVO –) vom 18. April 2017 (veröffentlicht im Nds. GVBl. 2017, S. 130) erlassen worden, die nähere Vorgaben zur Kommunalwirtschaft enthält.

Die Grundlagen der Kommunalverfassung sind im ersten Teil des NKomVG, d. h. in den §§ 1 bis 18 NKomVG dargestellt, die hier auszugsweise vorgestellt werden:

Kommunen können als juristische Personen nicht selbst handeln, sondern so genannte Organe der Kommune treffen die erforderlichen Entscheidungen und vertreten die Kommunen nach außen. Dabei gibt es innerhalb einer Kommune verschiedene Organe.

Jede Vorschrift des NKomVG gilt grundsätzlich für alle Arten von Kommunen unmittelbar. Zur besseren Lesbarkeit werden im folgenden Text neben der allgemeinen Bezeichnung »Kommune« auch für die Organe der Kommune grundsätzlich nur die einheitlichen Sammelbezeichnungen des § 7 I NKomVG in ausschließlich männlicher Form verwendet. Lediglich zur Verdeutlichung ausgewählter praktischer Beispiele wird auf einzelne Gemeinden Bezug genommen. So beschaffen Gemeinden die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel u. a. aus Steuern. Für Samtgemeinden, Landkreise und die Region Hannover treten anstelle der Steuern die Umlagen. Auch in der Praxis werden in einzelnen Gemeinden für ihre Organe natürlich die herkömmlichen gesetzlichen Bezeichnungen des § 7 II NKomVG verwendet. Die folgende Grafik veranschaulicht die Beziehungen zwischen den einzelnen Organen.

Die Vertretung ist das Hauptorgan der Kommune. Ihr obliegen insbesondere die kommunalpolitischen sowie die grundsätzlichen Entscheidungen, das Etatrecht und das Kontrollrecht über die gesamte Verwaltungstätigkeit. Die Aufgaben bestehen aus den Aufgaben des Ausschließlichkeitskatalogs, den speziellen Zuständigkeiten, den Vorbehalts- und Vorlagebeschlüssen und der Überwachung der Verwaltung.2 Von den Abgeordneten der Vertretung wird als zweites Organ der Hauptausschuss gebildet, der in einem eigenen Aufgabenkreis abschließende Entscheidungen trifft. Ihm obliegen Aufgaben nach § 76 I, IV und VI NKomVG, spezielle Zuständigkeiten, von der Vertretung übertragene Aufgaben, Vorbehalts- und Vorlagebeschlüsse, sowie Aufgaben nach der Lücken- oder Auffangzuständigkeit.3 Der Hauptverwaltungsbeamte wird von den Bürgerinnen und Bürgern über die Direktwahl gewählt. Dieser ist zugleich stimmberechtigtes Mitglied in der Vertretung und im Hauptausschuss sowie Organ der Kommune. Ihm obliegen die repräsentative, rechtsgeschäftliche und gerichtliche Vertretung der Kommune, die Einberufung der Vertretung und des Hauptausschusses, sowie der Vorsitz im Hauptausschuss, Aufgaben nach § 85 NKomVG, spezielle Zuständigkeiten und weitere von der Vertretung oder dem Hauptausschuss übertragene Aufgaben.4

Die Mitverantwortung des Staates findet ihren Ausdruck darin, dass Behörden die Aufsicht über die Kommunen führen. Entsprechende Vorschriften sind im zehnten Teil des NKomVG enthalten.

Durch die Kommunalaufsicht wird sichergestellt, dass die Kommunen bei ihren eigenen Aufgaben die Gesetze beachten, durch die Fachaufsicht, dass die Kommunen die staatlichen Aufgaben, die sie praktisch als Behörden des Landes und des Bundes erfüllen, nicht nur recht-, sondern auch zweckmäßig ausführen.

 

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1.5 FINANZMITTELBESCHAFFUNG IN DER KOMMUNE

Zur kommunalen Selbstverwaltungsgarantie, die den Kommunen sowohl durch das Grundgesetz (Art. 28 II GG) als auch durch die niedersächsische Verfassung (Art. 57 I, IV NV) gewährt wird, gehört auch eine ausreichende Finanzausstattung der Kommunen, damit sie die vielfältigen kommunalen Aufgaben erfüllen können. Die Kommunen besitzen die Finanzhoheit5 und sind für die Finanzierung ihrer Aufgabenerfüllung selbst verantwortlich. Dabei sind sie aber nicht völlig frei und die Beschaffung der erforderlichen Finanzmittel unterliegt einer gesetzlichen Reihenfolge (in Klammern zusätzlich eingefügt).

Diese Vorschrift regelt die Beschaffung der erforderlichen Finanzmittel und ist damit für die Planungs- und Rechengrößen der Erträge und Einzahlungen relevant.

(1):

Zunächst sind die sonstigen Finanzmittel, z. B. Mieten und Pachten, Buß- und Zwangsgelder, Zinsen etc. zu beschaffen. Diese sonstigen Finanzmittel fließen den Kommunen teilweise ohne besondere eigene Aktivitäten zu und entlasten zugleich die abgabepflichtigen Bürger. Daneben werden die Kommunen am Lohn- und Einkommensteueraufkommen und an der Umsatzsteuer beteiligt, wobei diese Gemeindeanteile ebenfalls sonstige Finanzmittel darstellen. Zu den sonstigen Finanzmitteln zählen auch die Schlüsselzuweisungen, mit welchen das Land den Kommunen erforderliche Gelder im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs bereitstellt. Diese sollen als allgemeine Deckungsmittel unter anderem Unterschiede in der kommunalen Finanzausstattung ausgleichen und die Kommunen an den Steuereinnahmen des Bundes und der Länder beteiligen. Kommunen mit niedrigen eigenen Steuereinnahmen erhalten höhere Schlüsselzuweisungen als solche mit hohen eigenen Steuereinnahmen. Bei dieser finanzkraftabhängigen Verteilung soll auf eine Gleichheit der Lebensverhältnisse in Niedersachsen hingewirkt werden.

(2):

Die sonstigen Finanzmittel reichen grundsätzlich jedoch nicht aus, so dass die erforderlichen Finanzmittel zur Deckung des Finanzbedarfs für die Aufgabenerfüllung sodann durch spezielle Entgelte für die von der Kommune erbrachten Leistungen zu beschaffen sind, soweit es vertretbar und geboten ist. Dieses sind z. B. im öffentlich-rechtlichen Bereich Verwaltungsgebühren (etwa für die Ausstellung eines Reisepasses), Benutzungsgebühren (z. B. für die Müll- oder Abwasserentsorgung) und Beiträge (z. B. für den Bau eines Kanals) sowie im privat-rechtlichen Bereich Eintrittsgelder (etwa für ein Schwimmbad).

Gebühren sind Abgaben, die als Entgelt für bestimmte, tatsächlich in Anspruch genommene öffentliche Dienstleistungen bzw. öffentliche Einrichtungen erhoben werden. Demnach soll derjenige, der spezielle Leistungen und Ressourcen der Kommune in Anspruch nimmt, auch die dafür angemessene monetäre Gegenleistung erbringen.

Beiträge sind Abgaben, die von den wirtschaftlich Begünstigten ohne Rücksicht auf die tatsächliche Inanspruchnahme erhoben werden.

(3):

Nachrangig kommen Steuern, z. B. als Realsteuern die Grundsteuer A und B sowie die Gewerbesteuer in Betracht. Auch örtliche Aufwandsteuern, wie z. B. die Hundesteuer, die Vergnügungssteuer, sowie die Zweitwohnungssteuer, sind hier zu nennen. Welche örtliche Aufwandsteuern die Gemeinden dabei realisieren möchten, liegt in der Steuerhoheit der jeweiligen Gebietskörperschaft. Wenn die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen, sind die Leistungen primär durch spezielle Entgelte zu decken, bevor allgemeine Steuermittel erhoben werden.

Auch hier ist der Grundsatz der Steuersubsidiarität (Nachrangigkeit) fixiert. Der Vorrang der speziellen Entgelte vor den Steuern ist dabei dem Verursacherprinzip geschuldet und dient zugleich dem Vorteilsausgleich. Erhält jemand aus speziellen Leistungen oder sonstigen Verwaltungstätigkeiten individuell zurechenbare wirtschaftliche Vorteile, so soll er auch die dafür anfallenden Kosten tragen und nicht anonym der Steuerzahler.

Steuern sind nach § 3 I Abgabenordnung (vereinfacht) Geldleistungen ohne Gegenleistung, d. h. sie sind weder von einer besonderen Leistung der Kommune noch von einem Vorteil für die Einzelnen geprägt.6 Die Erhebung von Steuern dient als wichtigste Einnahmequelle primär der Beschaffung zusätzlicher Finanzmittel, mit welchen den Gemeinden die erforderlichen Finanzmittel für die Erledigung aller ihrer Aufgaben zur Verfügung gestellt werden sollen. Neben den o. g. Steuerquellen zählen auch die Gemeindeanteile an der Einkommen- und Umsatzsteuer zu den allgemeinen Deckungsmitteln, die nicht weiter zweckgebunden sind. So ist die Summe der Steuereinnahmen ursächlich für die jeweilige Finanzkraft und bestimmt damit auch die Handlungsspielräume, mit der die individuellen infrastrukturellen Standortbedingungen gestaltet werden können.

(4):

Reichen die oben aufgeführten Möglichkeiten nicht aus, um die Ausgaben zu decken, können Kredite aufgenommen werden. Bei jeder Kreditaufnahme sind jedoch bestimmte Regelungen einzuhalten, die in den folgenden Kapiteln ausführlich behandelt werden.

 

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1.6GRUNDLAGEN DER KOSTEN- UND LEISTUNGSRECHNUNG

Jede Kommune muss sich bei der Erhebung der speziellen Entgelte natürlich die Frage stellen, wie hoch diese sein sollen. Wie viel soll z. B. die Leerung der Mülltonnen für den Bürger oder die Entsorgung eines Kubikmeters Abwasser kosten? Bei der Festlegung der Höhe ist die Kommune nicht frei, sondern sie ist an die Regeln des § 5 Niedersächsisches Kommunalabgabengesetz (NKAG) gebunden. Diese beinhalten die betriebswirtschaftlichen Grundlagen und die einzelnen Bestandteile für die Berechnung von Gebühren.