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PRÓLOGO

La obra que usted tiene en sus manos es el aporte académico que la Universidad Externado de Colombia hace al país con motivo de la celebración de los 130 años de su fundación.

Antes de proceder a una breve presentación de la publicación, me permito una licencia para rememorar lo que estimo ha significado y significa para Colombia nuestra Casa de Estudios.

Nacimos el 15 de febrero de 1886 en unas precisas condiciones históricas que marcaron desde entonces nuestro talante: somos hijos del liberalismo radical de la Constitución de 1863, que enarboló una clara filosofía librepensadora que se rebeló contra el dogmatismo, el despotismo y el centralismo de la Constitución de 1886. La frase pronunciada por el presidente Rafael Núñez luego de la batalla de La Humareda (1885), según la cual “la Constitución de 1863 ha dejado de existir”, marcó un giro sustancial en la historia de nuestro país. Frente a dicho giro, un puñado de valientes pensadores se opuso, bajo la consigna “post tenebras spero lucem” –después de las tinieblas vendrá la luz–, a las nuevas concepciones impuestas del Estado y de la sociedad. Fundó, entonces, Nicolás Pinzón Warlosten el Externado de Colombia que, como dijera un alumno de nuestro fundador, “asumió la responsabilidad universitaria de la democracia”. Bastaron tres salones arrendados en lo que hoy se conoce como el Palacio Liévano, en la Plaza de Bolívar de Bogotá, modestamente amoblados, con una reducida biblioteca que ilustró a los cerca de cien estudiantes inscritos, sin que hubiera salario para sus profesores, para no dejar apagar la exigua luz que aún se vislumbraba en la oscuridad que se cernía sobre el país.

“Los abuelos radicales” –que para el año 2016 serían más bien los “tatarabuelos radicales”–, como les llamamos en el lenguaje cariñoso de nuestra Universidad, fueron profesores expulsados por el régimen de la Regeneración de la Universidad Nacional y del Colegio Mayor del Rosario, y, a más de ellos, intelectuales que ante el cambio impuesto no aceptaron las nuevas condiciones sociales y políticas. Algunos nombres: el ya mencionado fundador Pinzón Warlosten, expresidentes como Santiago Pérez –desterrado en 1893 del país por Miguel Antonio Caro– o Salvador Camacho Roldán; intelectuales y profesores como Froilán Largacha, Felipe Silva, Alejo de la Torre, Aníbal Galindo, Juan Manuel Rudas –rector expulsado del Colegio del Rosario–, o el médico Juan David Herrera –expulsado de la Nacional–, para solo citar a unos cuantos, fueron los pioneros de la concreción de la magnífica idea. Se resistieron y se rebelaron ante la censura y la persecución, ante la ignominia y la dictadura, sin dejar caer las banderas de la libertad. Nacimos, pues, en rebeldía. Alguien podría objetar que es exagerado afirmar que la Constitución de 1886 y el régimen de la Regeneración encarnaron en sus orígenes un espíritu dogmático y despótico, pero creo que tanto el texto de la Carta Política como el de las leyes que la desarrollaron son la mejor prueba de que fue de esa manera. Bastará recordar –cosa sencilla para quienes vivimos alguna época de nuestra vida bajo la Constitución de 1886, que rigió a cinco generaciones de colombianos– la utilización sistemática del llamado “estado de sitio” (art. 121), que no era la excepción sino la regla, cuya declaratoria le permitía al Presidente de la República arrogarse los poderes del legislativo, restringir las libertades, organizar procedimientos y cortes judiciales, centralizar el poder aniquilando aquel federado que existía antaño, para citar algunos aspectos de dicha figura cardinal, desde el punto de vista filosófico, de aquel Texto Fundamental. Por su parte, el artículo 41 establecía que “la educación pública será organizada y dirigida en concordancia con la Religión Católica”, vinculación que se acentuó con el Concordato firmado al año siguiente, en donde se estableció que

… en las universidades y colegios, en las escuelas y en los demás centros de enseñanza, la educación e instrucción pública se organizará y dirigirá en conformidad con los dogmas y la moral de la Religión Católica. La enseñanza religiosa será obligatoria en tales centros, y se observarán en ellos las prácticas piadosas de la Religión Católica.

Por si esto fuera poco, se estableció también que los diocesanos podían inspeccionar y revisar los textos de enseñanza. Se iba, para expresarlo con Martha Nussbaum, contra “la idea de que cada ser humano tiene una preciosa facultad interna para indagar sobre las bases éticas de la vida y sobre su sentido último”, que es lo que se llama conciencia (Libertad de conciencia: el ataque a la igualdad de respeto, 2010).

Allí se forjó, a la sazón, nuestro espíritu no solo de pluralismo y reconocimiento del otro, sino de autodisciplina, austeridad y ética radical. Ese fue el clima favorable que sirvió para que nuestra institución adquiriera un sello, una marca indeleble, que influyó en nuestro pasado y que sigue influyendo en la concepción del presente y en la de nuestro porvenir. Nuestra historia ha supuesto sufrimiento, pobreza, pero a lo largo de ella se templó el espíritu, de suerte tal que las generaciones que hemos seguido en esta obra tenemos muy claro el norte. Es por ello que en nuestra Universidad se pregunta a los graduandos:

¿Promete usted honrar con su conducta pública y privada a la patria y a la institución donde ha recibido educación científica, ejercer su profesión con honradez absoluta y ser en todas las circunstancias de la vida defensor abnegado de las libertades de sus conciudadanos?

La muerte de Pinzón Warlosten, sumada a la persecución gubernamental, condujo al cierre del Externado en 1895. Luego, el aprisionamiento de muchos exalumnos externadistas en el cruento periodo de la Guerra de los Mil Días, como ocurrió con Ricardo Hinestrosa Daza, Antonio José Iregui o Juan Félix de León, para citar unos pocos, generó aún más desasosiego entre quienes por su talante y por su ideología no compartían el autoritarismo propio de la Constitución de 1886. Pero el grupo de radicales no dejó apagar la luz. Durante los años del cierre del Externado, de 1895 a 1918, muchos de los nuestros se refugiaron en la efímera Universidad Republicana, hasta el día en que el rector de esta decidió que la misma adhiriera a una candidatura presidencial. Fue así como en 1918 se reabrió el Externado, debido a la cólera de estudiantes y profesores de la Universidad Republicana, muchos de ellos antiguos externadistas, que no admitieron que la academia fuese utilizada para fines político-partidistas. Es otro dato histórico de nuestra institución que nos seguirá marcando: no a la universidad adherida a movimientos políticos; sí a la universidad libre, abierta, donde quepa toda forma de pensamiento para que sea un bastión en la defensa de las libertades. Es que no se puede confundir el pensamiento liberal con dogmatismo democrático e ilustrado. Si bien es cierto puede haber personas que representen una tendencia de tal naturaleza, esta no fue la que animó desde los orígenes a nuestra institución. Quien dice Universidad Externado de Colombia dice educación para la libertad –como reza nuestro lema actual–; quien dice Universidad Externado de Colombia dice pluralismo y tolerancia; quien dice Universidad Externado de Colombia dice laicidad con respeto de las creencias religiosas; quien dice Universidad Externado de Colombia dice austeridad y sencillez; finalmente, para no hacerme extenso, quien dice Universidad Externado de Colombia dice exigencia personal y generosa disposición hacia lo social.

Desde 1918 hasta el presente nuestra institución ha funcionado de manera ininterrumpida bajo los mismos principios. La generación Hinestrosa, que ocupó la rectoría luego de Diego Mendoza Pérez (quien lo hizo de 1918 a 1933), primero con Ricardo Hinestrosa Daza (de 1933 a 1963) y luego con su iluminado hijo Fernando Hinestrosa (de 1963 a 2012), terminó de afianzar nuestro pensamiento y consolidó la excelencia y el renombre académicos, la internacionalización, la infraestructura, la tranquilidad económica bajo el principio de la austeridad…

Esos han sido nuestro devenir y nuestra concepción del mundo, estimado lector y estimada lectora. Usted lo podrá apreciar en la obra que aquí se presenta.

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A la luz de la filosofía descrita, resulta una obviedad afirmar que la presente publicación obedece al principio de la libertad de opinión y de investigación. Es decir, si bien los sesenta y cuatro escritos que la integran fueron leídos tanto por pares internos como externos, nunca se pensó siquiera que una posición, por disonante que resultara, por más que pareciera desde algún punto de vista políticamente discutible, pudiera ser excluida de la obra. No podría ser de otra manera. Los autores tuvieron entera libertad para llegar a sus conclusiones, las cuales fueron nutridas por el debate permanente que se sostuvo a lo largo de la escritura de la obra. Se encontró, eso creo, el equilibrio perfecto entre la libertad y la seriedad académicas, ya que la única limitación válida a la primera se encuentra en el debate juicioso y crítico que expresa la segunda, el cual campeó durante la elaboración de los trabajos. Los lectores podrán así encontrar puntos de vista que no comparten, y aun posturas contrapuestas al interior de la obra, pero ello es precisamente lo que la enriquece. La academia, para ser tal, tiene que ser libre y guiada solo por la curiosidad y el deseo de profundizar de manera rigurosa. Una academia sumisa, que tenga por objeto justificar posiciones gubernamentales, preconceptos ideológicos o intereses económicos, es una academia que pierde su razón de ser.

Para nadie son un misterio las dificultades que presenta la llamada “locomotora minera”. Este sector económico es hoy por hoy uno de los más importantes y representativos para el desarrollo social y económico del país, y en él se conjugan múltiples visiones, concepciones de la sociedad, del medio ambiente, de la política, de las relaciones centro-periferia, del papel del capital y las multinacionales, de las comunidades, etc. Pareciera que en torno de esta “locomotora” se concentraran todos los debates que pueden interesar a una sociedad. Por ello se escogió el tema para realizar la primera investigación realmente interdisciplinaria al interior del Externado.

Esta obra obedece a una nueva estrategia investigativa que se ha implementado recientemente en la Universidad. Conscientes de que uno de los problemas que tiene la investigación en las universidades es la autarquía investigativa –que en muchas ocasiones es la forma de protección del ego y el saber académico de cada quien–, en donde cada centro de investigación produce sin mirar a su vecino, se decidió en el año 2013 iniciar esta investigación en la que participarían todos los centros de investigación de todos los departamentos y facultades de la Universidad. La idea era que ni uno solo quedara por fuera. La experiencia no pudo ser más enriquecedora. No solo porque se instauró un diálogo productivo entre los diversos puntos de vista y disciplinas, sino porque los textos eran leídos en la Universidad por colegas de diferente formación, antes de ser sometidos a pares externos. Ello garantizaba que cuando los trabajos pasaban a estos últimos, les llegaban decantados conceptualmente. La sencilla idea con la que se inició esta obra permitió hacer una “revolución” en la manera de investigar en la Universidad: de la autarquía académica se hizo el tránsito a la complementariedad académica; se demostró así la oportunidad y la fecundidad de pasar del aislamiento del saber disciplinario, por robusto que este pudiera ser, al diálogo riguroso con los otros saberes.

Por creer que las ideas novedosas son en extremo escasas –es el precio de tener una visión histórica de la vida–, pero que se requiere de individuos que las propulsen, y quizás es allí donde hay espacio para el sello personal e innovador, permítaseme nuevamente licencia para referirme a los pormenores del libro: todo empezó con la respuesta emocionada de los centros de investigación a una invitación de la Rectoría a realizar esta obra –respuesta que demostró nuestro talante solidario, nuestra generosa disposición ante el conocimiento, nuestro amor por esta Casa de Estudios, nuestra aceptación entusiasta del cambio en pos de un nuevo sentido–, que produjo una primera “lluvia de ideas” respecto de lo que cada centro de investigación podría aportar al objeto general del proyecto, previamente definido. Esta “lluvia de ideas” fue analizada por un equipo coordinador compuesto por cinco personas expertas en el tema pero con formación diferente, bajo la dirección del Rector, para llegar así a un primer índice provisional que permitió una reunión de todos los investigadores e investigadoras que se unieron al proyecto, donde se expuso el plan de trabajo, se debatió profundamente y se decantó sustancialmente marcando las pautas conceptuales a seguir. Luego de esta importante reunión se nombraron coordinadores académicos para cada uno de los cinco tomos, quienes recibieron el encargo de liderar la producción intelectual de su volumen y de reunirse periódicamente con los otros coordinadores y el Rector.

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El hecho de que cada tomo tenga una presentación escrita por su editor me exonera de profundizar al respecto. Baste decir que la publicación se compone de cinco volúmenes que contienen los sesenta y cuatro ensayos anunciados, buscando lograr para cada tomo una unidad conceptual. Como se podrá observar por quien recorra el índice y consulte la obra, en más de una ocasión los escritos fueron redactados a varias manos por exponentes de diversas disciplinas, lo cual no fue un punto de partida sino de llegada, que ayudó a la coherencia que se perseguía.

El primer tomo, titulado Aspectos jurídicos de la actividad minera, editado por el doctor Milton Fernando Montoya Pardo y compuesto por doce escritos, hace un recorrido por los debates jurídicos centrales de la minería: desde la propiedad del subsuelo hasta los aspectos constitucionales de la sostenibilidad fiscal y la tributación, pasando por las diversas expresiones de los contratos mineros y de sus concesiones –incluyendo elementos procesales–, sin dejar de considerar las servidumbres mineras y el abuso del derecho que puede existir respecto de las mismas, o el análisis de la minería tradicional, así como aspectos específicos, por ejemplo, en materia de la concurrencia de la minería del carbón y la explotación del gas metano en depósitos de carbón.

El segundo tomo, denominado Medio ambiente y desarrollo sostenible en la actividad minera, editado por la doctora María del Pilar García Pachón e integrado por dieciocho ensayos, se centra en la inevitable tensión entre minería, medio ambiente y desarrollo sostenible. Los trabajos del volumen fueron agrupados en cuatro subtemas: el primero, sobre las complejidades ambientales en cuanto al desarrollo sostenible en el sector minero, se ocupa ya sea de la relación entre el uso del mercurio y sus repercusiones en la salud y el medio ambiente, o de aquella existente entre agua y minería o entre biodiversidad y minería, como también del desarrollo sostenible desde el ángulo de la desmaterialización, o del nexo entre el crecimiento económico, el empleo y el desarrollo en minería y en el sector turístico. El segundo subtema comprende el licenciamiento ambiental –régimen actual y antecedentes–, al igual que la forma en que se presenta la gestión de riesgos como un ejemplo de la policía administrativa en el sector minero. El tercero comprende estudios relativos a la producción de daños ambientales y la forma de enfrentarlos desde el principio de precaución o del daño punitivo, o aun desde el derecho sancionatorio y, en general, de la responsabilidad civil. El último, que bien hubiera podido dar lugar a un tomo aparte, corresponde a la llamada Economía Verde, considerada desde diversos aspectos: los criterios para superar el interés público y privado en el sector, el análisis de la reserva del poder regulatorio en los acuerdos internacionales de inversión, la emisión de bonos ambientales o la relación de la minería con el mercado de valores, o también de las tasas ambientales, y las negociaciones de la OMC o del Acuerdo sobre Comercio de Servicios –TISA–.

El tercer tomo, titulado Competitividad y desempeño en el sector minero, editado por el doctor Carlos Alberto Restrepo Rivillas y compuesto por once escritos, se centra en la relación entre empresa y minería, desde los ámbitos de la competitividad y la inversión, la responsabilidad social empresarial, la tecnología, la implementación de estándares nacionales e internacionales para la financiación de proyectos mineros y, por último, los asuntos laborales y el empleo. Cada uno de dichos temas ofrece análisis sutiles que van desde formulaciones teóricas hasta estudios de campo en empresas o en regiones.

El cuarto tomo, titulado Minería y comunidades: impactos, conflictos y participación ciudadana, editado por la doctora Ana Carolina González Espinosa e integrado por quince ensayos, estudia la relación de la minería con las comunidades y la ciudadanía, desde el ámbito del fuerte impacto que aquella necesariamente genera en estas, al ser las receptoras de la “intromisión”, que produce diversas reacciones. Partiendo de que las comunidades son nuevos actores en el sector de la minería, el volumen permite una verdadera e interesante “incursión” desde múltiples ángulos: la influencia del sector en la comunidad, en el territorio, en la seguridad, en los desplazamientos poblacionales y en la educación. También –no solo con estudios de caso, como para el Chocó, sino con reflexiones de orden conceptual– se estudia la minería como generadora de conflictos, e igualmente el papel que ella podría y aun debería desempeñar en el posconflicto. A más de lo anterior, contiene escritos sobre la consulta previa y la popular, con un estudio de caso sobre el Páramo de Santurbán, y el análisis de otras formas de participación ciudadana, que pueden ir desde los medios de comunicación y la internet hasta las mesas de diálogo y la maleable así llamada opinión pública.

Finalmente, el quinto tomo, editado por el doctor Sebastián Díaz Ángel y presentado por el doctor Francisco Gutiérrez Sanín está compuesto por ocho escritos, y se titula Historia y gobierno del territorio minero. Utilizando la cartografía del siglo XVI al XX, así como el estudio de las ordenanzas, dominios y jurisdicciones de la Nueva Granada del siglo XVIII y el de las salinas neogranadinas de 1778 a 1826, se ofrece un verdadero abrebocas que permite enfrentar el fundamental tema de las problemáticas actuales del territorio, tales como sus modelos de gestión, de reparto de competencias, de la influencia del uso del suelo minero en los Planes de Ordenamiento Territorial, sin excluir las difíciles relaciones entre la planeación nacional, regional y sectorial, así como la participación de las entidades territoriales en el sector minero.

Ahora bien, la política académica así concretada tenía otro reto: no saturar a los centros de investigación, separándolos de sus objetivos principales; es decir, que de todas formas continuaran con su dinámica de trabajo en sus diferentes líneas de investigación. Esto se logró a cabalidad, y para demostrarlo basta un dato: en el año 2015 el Externado rompió su récord histórico de publicaciones, con un total de ciento cuarenta y nueve títulos nuevos, lo cual la ubica como la mayor editorial universitaria de país, luego de la Universidad Nacional. Lo anterior permite afirmar, sin pecar de pretensiosos, que esta obra constituye un hito en la forma de investigar en Colombia. Solo el esfuerzo mancomunado, disciplinado y constante, propio de nuestra institución, permitió llegar a buen puerto. En adelante la obra se escapa de nuestras manos y pasa al mundo de la crítica y el debate, que serán siempre bienvenidos en cualquier ambiente, ya sea académico o extra académico. Con independencia de la crítica que se pueda recibir, y que, reitero, será siempre bien acogida, queda la certeza de que se trabajó con seriedad y dedicación en una obra que con gran orgullo se presenta al país.

Debo finalizar con varios agradecimientos. En primer término, a los profesores de los centros de investigación de la Universidad que respondieron al llamado para unirse a este enjundioso proyecto. En segundo término, a quienes editaron cada uno de los tomos, por la inteligencia para dar un marco coherente a los textos, no solo al interior de su respectivo volumen, sino en el conjunto de la obra; a la doctora Carolina Esguerra, nuestra coordinadora de investigación en el área de publicaciones, por la excelente labor de coordinación que realizó con todos los centros de investigación y con los editores de los diferentes tomos; al doctor Jorge Enrique Sánchez, director de Publicaciones, quien estuvo siempre presto a darnos su consejo para la buena edición de la obra; a los señores José Ignacio Curcio, Aureliano Pedraza y Marco Robayo por la corrección de estilo y diagramación realizada al conjunto de la obra. Finalmente, a los pares externos, con cuya lectura y crítica se mejoró sustancialmente la presente obra.

Como Rector de la Universidad Externado de Colombia en el año 130 de su fundación, no puedo sino sentir orgullo y complacencia por esta publicación. Le deseo buen viaje a la misma, buen viaje que consistirá, así espero vivamente que sea, en la relevante repercusión social y académica que pueda tener en nuestro país.

Juan Carlos Henao

Rector de la Universidad Externado de Colombia

Bogotá, enero de 2016

PRESENTACIÓN

“La actividad minera debe cumplir con mínimos estándares y las normas vigentes; preocuparse por la conservación del medio ambiente; y contribuir al desarrollo de la Nación y las regiones mediante la generación de empleo digno y formal, el pago de impuestos, regalías e iniciativas de responsabilidad social empresarial. En pocas palabras, la minería debe ser legal”1.

El Tomo I de la obra colectiva Minería y desarrollo constituye el resultado de un esfuerzo de docentes e investigadores de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia quienes, motivados por la ambiciosa iniciativa liderada por la Rectoría de la Universidad, han decidido plasmar en los trabajos aquí incluidos sus valoraciones jurídicas y críticas, y sus propuestas dirigidas a contribuir en la construcción o comprensión de un complejo marco legal que disciplina la actividad minera en Colombia y que, en la actualidad, atraviesa por una difícil coyuntura desde la perspectiva comercial, ambiental, social y, desde luego, jurídica2.

En efecto, de acuerdo con la Unidad de Planeación Minero Energética –UPME–, en el sector minero colombiano

Existen problemas de coordinación de la Nación con los territorios, del sector minero con el sistema ambiental […] y con la gestión social. Asimismo, se han encontrado problemas de coordinación dentro del sector minero, en especial en términos de competencias entre entidades, dada la reciente reconformación institucional3.

De manera adicional, en el Plan de Ordenamiento Minero –PNOM– esta autoridad también identificó problemas asociados a la denominada “minería informal”, entendiendo por ella la minería tradicional y artesanal; problemas asociados a la arquitectura legal para la adjudicación de títulos mineros y, por supuesto, resaltó la compleja problemática que se deriva en nuestro país de la minería ilegal4.

El diagnóstico formulado por esta autoridad se mantiene vigente en el momento de publicación de esta obra. Las expectativas que casi quince años atrás se generaron alrededor del crecimiento de este renglón de nuestra economía se han cumplido de manera parcial, teniendo en cuenta que la actividad minera tuvo un “prematuro” crecimiento motivado por un periodo de precios altos de las materias primas, un incremento de la demanda y una política pública que, en su momento, apostó decididamente por el desarrollo del sector. Como ejemplos de estos objetivos, baste destacar el diseño de una nueva arquitectura institucional para el sector minero, el efectivo crecimiento del PIB minero5 y el posicionamiento de Colombia en el escenario internacional como un país con potencial para el desarrollo de la minería y, en su momento, atractivo para la inversión6.

A pesar de estos resultados parciales, el panorama actual es el acertadamente descrito por la unidad de planeación del sector, y los trabajos que se incluyen en el presente tomo reflejan, en buena medida, puntuales discusiones jurídicas alrededor de las dificultades regulatorias o institucionales del sector minero colombiano.

El catálogo de capítulos que la Universidad Externado de Colombia presenta en este tomo es la evidencia del interés académico que suscitan aspectos como el contenido sustancial de la especial figura de la servidumbre minera, en su ejercicio proporcionado, así como en sus requerimientos procesales, asunto, este último, no ajeno a hondas dificultades prácticas en el sector, tanto para el titular minero como para quien soporta el gravamen; estos aspectos son abordados en sus respectivos trabajos por Tomás Restrepo, Catalina Salgado, Luis Acero y Jaime Correa. El contrato de concesión minera también ha sido analizado críticamente en su naturaleza, formación, contenido y perfeccionamiento por Jorge Santos y Diego Franco, al igual que los llamados contratos accesorios mineros como la hipoteca minera, la prenda minera, la habilitación y otras figuras presentes en la dinámica del negocio minero, tarea abordada por María Camacho. Asimismo, debe destacarse el análisis crítico realizado por Magdalena Correa y Juan Gallego sobre la política minera colombiana a la luz de su sostenibilidad fiscal, así como la identificación de los rasgos propios de las herramientas tributarias para la industria extractiva, trabajo desarrollado por Daniela Aguilar y Luis Bustos.

Ahora bien, como lo evidencia el contenido de la obra, los capítulos han sido elaborados por docentes e investigadores de nuestra Casa de Estudios a partir de diversas disciplinas jurídicas según su propia formación académica (especialistas en derecho constitucional, en derecho civil, en derecho comercial, en derecho minero, en derecho ambiental y en derecho fiscal, entre otros), presentando sus valoraciones con total independencia de criterio y opinión. El espíritu pluralista y respetuoso de la Universidad Externado de Colombia ha inspirado la obra que el lector tiene en sus manos, y en este orden de ideas, las valoraciones críticas, disidentes o novedosas de los autores han sido debidamente respetadas, más aún cuando sus análisis han sido argumentados como corresponde.

Asimismo, algunos de los trabajos aquí incluidos se ocupan de trascendentales discusiones de orden constitucional y legal con repercusiones directas sobre la actividad minera, pero también se incluyen capítulos que analizan problemáticas puntuales, coyunturales y actuales del sector. Es así como el lector encontrará un trabajo sobre la propiedad del subsuelo en Colombia (en un interesante enfoque de Julián Pimiento a partir de la teoría de los bienes públicos) y una valoración, desde la perspectiva ambiental, de las principales dificultades actuales en los procesos de titulación minera (áreas restringidas, excluidas, participación de entidades territoriales), a cargo de Ivonne Jiménez. También se incluyen valoraciones novedosas sobre temas asociados a recientes avances regulatorios7, a propósito del trabajo presentado por Filipo Burgos sobre la concepción de la minería artesanal y otros en los que la regulación existente no aporta aún las suficientes respuestas ante las complejidades de la materia, como la problemática legal asociada a la concurrencia de la minería del carbón y el gas metano en depósitos de este mineral, capítulo elaborado por Adriana Martínez.

El aporte de los autores aquí representado tiene la intención de integrar al debate jurídico mayores elementos de juicio a un diálogo que, en la actualidad, debe, y exige, ser plural. Debemos entender que el desarrollo minero no se alcanzará a partir de interpretaciones o decisiones unilaterales. Tal vez hoy, como nunca antes, la perspectiva de desarrollo sobre la actividad extractiva tiene en cuenta más actores que antes no participaban activamente en los procesos decisorios: autoridades territoriales, comunidades que habitan el área de influencia de los proyectos, comunidades indígenas, víctimas de la violencia, entre otras. La visión de las autoridades, las empresas, los gremios, las comunidades y las organizaciones no gubernamentales agrega valor a las discusiones que subyacen de fondo en el sector y, por supuesto, la academia también se hace partícipe de este diálogo que, en últimas, lo que pretende es aportar en la construcción de una mayor seguridad jurídica en el sector minero, aspecto prioritario, necesario y condicionante de su desarrollo sostenible.

En efecto, la necesidad de avanzar en la consolidación de una mayor estabilidad jurídica en la regulación del sector minero y de formular propuestas de solución a esta problemática se evidencia, más aún, teniendo en cuenta el sentido del reciente fallo de la Corte Constitucional (Sentencia C-035 de febrero 8 de 2016, M. P. Gloria Ortiz) en el que se declaró la exequibilidad condicionada e inexequibilidad de algunos artículos de la Ley 1753 de 2015 (Ley del Plan Nacional de Desarrollo) relacionados con la actividad minera, con los Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos, con las áreas de reserva minera, con los procesos de restitución de tierras y las autorizaciones ambientales de proyectos extractivos. Por ejemplo, la Corte en su pronunciamiento reiteró la prohibición de realizar minería en páramos, independientemente de la fecha del instrumento ambiental del proyecto (parágrafo 1, art. 173), determinó que excluir a las Corporaciones Autónomas Regionales de la competencia para conocer de las licencias ambientales en PINES desconoce su autonomía (art. 51), se restringió la figura de la expropiación sobre bienes necesarios para el desarrollo de PINES (inciso tercero, art. 49) y la decisión de que el uso de predios para PINES no puede considerarse una causal de imposibilidad jurídica para restituir las tierras despojadas a víctimas del conflicto armado (inciso segundo y parágrafo art. 50).

Estas situaciones, en las que se revisa y declara la constitucionalidad condicionada o la inconstitucionalidad plena de normas propias del ordenamiento minero se viene presentando con mayor frecuencia en Colombia (con graves consecuencias prácticas para las empresas, autoridades y comunidades) y por lo tanto, en esta coyuntura, es fundamental aportar a la construcción de un marco jurídico minero –y de paso también ambiental– sólido y adecuado a los principios de nuestra norma superior. En este orden de ideas, asuntos como la participación de las autoridades territoriales en la actividad minera, el relacionamiento con las comunidades donde se desarrollan los proyectos mineros (licencia social y gestión social), la definición clara de las zonas restringidas y excluidas de la minería, los planes de acción integral contra la minería ilegal, el futuro de las áreas estratégicas mineras, la licencia ambiental para la etapa exploratoria, son ejemplos vivos de problemáticas y discusiones que demandan, con urgencia, reglas claras y sólidas por parte de la institucionalidad. En resumen, es necesario que con fundamento en el diálogo plural (al que aporta esta obra) podamos construir un marco jurídico sólido constitucionalmente, que satisfaga las expectativas y necesidades de todos los actores involucrados en la actividad extractiva y se entienda así la minería como una oportunidad real de crecimiento equitativo más que como una amenaza de segregación y deterioro ambiental ambiental y social.

Finalmente, manifiesto mi agradecimiento a los autores por su compromiso y cumplimiento de los cronogramas de trabajo sugeridos por esta coordinación; a la doctora Carolina Esguerra por liderar la tarea de los coordinadores; al Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia y a su director, el Doctor Jorge Sánchez; al Doctor Luis Ferney Moreno, Director del Departamento de Derecho Minero-Energético y al Rector de la Universidad Externado de Colombia, Doctor Juan Carlos Henao por su confianza, liderazgo e impulso a este proyecto mancomunado y sin precedentes de nuestra Casa de Estudios, que finalmente se ha materializado gracias a su iniciativa y al convencimiento de creer que una obra de estas características era posible. Lo ha sido. ¡Enhorabuena, Señor Rector!

Milton Fernando Montoya Pardo

Director de Investigaciones

Departamento de Derecho Minero-Energético

Bogotá, febrero de 2016

LUIS GUILLERMO ACERO GALLEGO	JUAN E. GALLEGO
DANIELA AGUILAR ABAÚNZA	IVONNE DEL PILAR JIMÉNEZ GARCÍA
FILIPO ERNESTO BURGOS GUZMÁN	JUAN CARLOS HENAO
LUIS BUSTOS NIÑO	ADRIANA MARTÍNEZ
MARÍA ELISA CAMACHO LÓPEZ	MILTON FERNANDO MONTOYA PARDO
MAGDALENA CORREA H.	JULIÁN ANDRÉS PIMIENTO ECHEVERRI
JAIME AUGUSTO CORREA MEDINA	TOMÁS RESTREPO RODRÍGUEZ
DIEGO FRANCO VICTORIA	CATALINA SALGADO RAMÍREZ
JORGE ENRIQUE SANTOS RODRÍGUEZ