PRÓLOGO

La obra que usted tiene en sus manos es el aporte académico que la Universidad Externado de Colombia hace al país con motivo de la celebración de los 130 años de su fundación.

Antes de proceder a una breve presentación de la publicación, me permito una licencia para rememorar lo que estimo ha significado y significa para Colombia nuestra Casa de Estudios.

Nacimos el 15 de febrero de 1886 en unas precisas condiciones históricas que marcaron desde entonces nuestro talante: somos hijos del liberalismo radical de la Constitución de 1863, que enarboló una clara filosofía librepensadora que se rebeló contra el dogmatismo, el despotismo y el centralismo de la Constitución de 1886. La frase pronunciada por el presidente Rafael Núñez luego de la batalla de La Humareda (1885), según la cual “la Constitución de 1863 ha dejado de existir”, marcó un giro sustancial en la historia de nuestro país. Frente a dicho giro, un puñado de valientes pensadores se opuso, bajo la consigna “post tenebras spero lucem” –después de las tinieblas vendrá la luz–, a las nuevas concepciones impuestas del Estado y de la sociedad. Fundó, entonces, Nicolás Pinzón Warlosten el Externado de Colombia que, como dijera un alumno de nuestro fundador, “asumió la responsabilidad universitaria de la democracia”. Bastaron tres salones arrendados en lo que hoy se conoce como el Palacio Liévano, en la Plaza de Bolívar de Bogotá, modestamente amoblados, con una reducida biblioteca que ilustró a los cerca de cien estudiantes inscritos, sin que hubiera salario para sus profesores, para no dejar apagar la exigua luz que aún se vislumbraba en la oscuridad que se cernía sobre el país.

“Los abuelos radicales” –que para el año 2016 serían más bien los “tatarabuelos radicales”–, como les llamamos en el lenguaje cariñoso de nuestra Universidad, fueron profesores expulsados por el régimen de la Regeneración de la Universidad Nacional y del Colegio Mayor del Rosario, y, a más de ellos, intelectuales que ante el cambio impuesto no aceptaron las nuevas condiciones sociales y políticas. Algunos nombres: el ya mencionado fundador Pinzón Warlosten, expresidentes como Santiago Pérez –desterrado en 1893 del país por Miguel Antonio Caro– o Salvador Camacho Roldán; intelectuales y profesores como Froilán Largacha, Felipe Silva, Alejo de la Torre, Aníbal Galindo, Juan Manuel Rudas –rector expulsado del Colegio del Rosario–, o el médico Juan David Herrera –expulsado de la Nacional–, para solo citar a unos cuantos, fueron los pioneros de la concreción de la magnífica idea. Se resistieron y se rebelaron ante la censura y la persecución, ante la ignominia y la dictadura, sin dejar caer las banderas de la libertad. Nacimos, pues, en rebeldía. Alguien podría objetar que es exagerado afirmar que la Constitución de 1886 y el régimen de la Regeneración encarnaron en sus orígenes un espíritu dogmático y despótico, pero creo que tanto el texto de la Carta Política como el de las leyes que la desarrollaron son la mejor prueba de que fue de esa manera. Bastará recordar –cosa sencilla para quienes vivimos alguna época de nuestra vida bajo la Constitución de 1886, que rigió a cinco generaciones de colombianos– la utilización sistemática del llamado “estado de sitio” (art. 121), que no era la excepción sino la regla, cuya declaratoria le permitía al Presidente de la República arrogarse los poderes del legislativo, restringir las libertades, organizar procedimientos y cortes judiciales, centralizar el poder aniquilando aquel federado que existía antaño, para citar algunos aspectos de dicha figura cardinal, desde el punto de vista filosófico, de aquel Texto Fundamental. Por su parte, el artículo 41 establecía que “la educación pública será organizada y dirigida en concordancia con la Religión Católica”, vinculación que se acentuó con el Concordato firmado al año siguiente, en donde se estableció que

… en las universidades y colegios, en las escuelas y en los demás centros de enseñanza, la educación e instrucción pública se organizará y dirigirá en conformidad con los dogmas y la moral de la Religión Católica. La enseñanza religiosa será obligatoria en tales centros, y se observarán en ellos las prácticas piadosas de la Religión Católica.

Por si esto fuera poco, se estableció también que los diocesanos podían inspeccionar y revisar los textos de enseñanza. Se iba, para expresarlo con Martha Nussbaum, contra “la idea de que cada ser humano tiene una preciosa facultad interna para indagar sobre las bases éticas de la vida y sobre su sentido último”, que es lo que se llama conciencia (Libertad de conciencia: el ataque a la igualdad de respeto, 2010).

Allí se forjó, a la sazón, nuestro espíritu no solo de pluralismo y reconocimiento del otro, sino de autodisciplina, austeridad y ética radical. Ese fue el clima favorable que sirvió para que nuestra institución adquiriera un sello, una marca indeleble, que influyó en nuestro pasado y que sigue influyendo en la concepción del presente y en la de nuestro porvenir. Nuestra historia ha supuesto sufrimiento, pobreza, pero a lo largo de ella se templó el espíritu, de suerte tal que las generaciones que hemos seguido en esta obra tenemos muy claro el norte. Es por ello que en nuestra Universidad se pregunta a los graduandos:

¿Promete usted honrar con su conducta pública y privada a la patria y a la institución donde ha recibido educación científica, ejercer su profesión con honradez absoluta y ser en todas las circunstancias de la vida defensor abnegado de las libertades de sus conciudadanos?

La muerte de Pinzón Warlosten, sumada a la persecución gubernamental, condujo al cierre del Externado en 1895. Luego, el aprisionamiento de muchos exalumnos externadistas en el cruento periodo de la Guerra de los Mil Días, como ocurrió con Ricardo Hinestrosa Daza, Antonio José Iregui o Juan Félix de León, para citar unos pocos, generó aún más desasosiego entre quienes por su talante y por su ideología no compartían el autoritarismo propio de la Constitución de 1886. Pero el grupo de radicales no dejó apagar la luz. Durante los años del cierre del Externado, de 1895 a 1918, muchos de los nuestros se refugiaron en la efímera Universidad Republicana, hasta el día en que el rector de esta decidió que la misma adhiriera a una candidatura presidencial. Fue así como en 1918 se reabrió el Externado, debido a la cólera de estudiantes y profesores de la Universidad Republicana, muchos de ellos antiguos externadistas, que no admitieron que la academia fuese utilizada para fines político-partidistas. Es otro dato histórico de nuestra institución que nos seguirá marcando: no a la universidad adherida a movimientos políticos; sí a la universidad libre, abierta, donde quepa toda forma de pensamiento para que sea un bastión en la defensa de las libertades. Es que no se puede confundir el pensamiento liberal con dogmatismo democrático e ilustrado. Si bien es cierto puede haber personas que representen una tendencia de tal naturaleza, esta no fue la que animó desde los orígenes a nuestra institución. Quien dice Universidad Externado de Colombia dice educación para la libertad –como reza nuestro lema actual–; quien dice Universidad Externado de Colombia dice pluralismo y tolerancia; quien dice Universidad Externado de Colombia dice laicidad con respeto de las creencias religiosas; quien dice Universidad Externado de Colombia dice austeridad y sencillez; finalmente, para no hacerme extenso, quien dice Universidad Externado de Colombia dice exigencia personal y generosa disposición hacia lo social.

Desde 1918 hasta el presente nuestra institución ha funcionado de manera ininterrumpida bajo los mismos principios. La generación Hinestrosa, que ocupó la rectoría luego de Diego Mendoza Pérez (quien lo hizo de 1918 a 1933), primero con Ricardo Hinestrosa Daza (de 1933 a 1963) y luego con su iluminado hijo Fernando Hinestrosa (de 1963 a 2012), terminó de afianzar nuestro pensamiento y consolidó la excelencia y el renombre académicos, la internacionalización, la infraestructura, la tranquilidad económica bajo el principio de la austeridad…

Esos han sido nuestro devenir y nuestra concepción del mundo, estimado lector y estimada lectora. Usted lo podrá apreciar en la obra que aquí se presenta.

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A la luz de la filosofía descrita, resulta una obviedad afirmar que la presente publicación obedece al principio de la libertad de opinión y de investigación. Es decir, si bien los sesenta y cuatro escritos que la integran fueron leídos tanto por pares internos como externos, nunca se pensó siquiera que una posición, por disonante que resultara, por más que pareciera desde algún punto de vista políticamente discutible, pudiera ser excluida de la obra. No podría ser de otra manera. Los autores tuvieron entera libertad para llegar a sus conclusiones, las cuales fueron nutridas por el debate permanente que se sostuvo a lo largo de la escritura de la obra. Se encontró, eso creo, el equilibrio perfecto entre la libertad y la seriedad académicas, ya que la única limitación válida a la primera se encuentra en el debate juicioso y crítico que expresa la segunda, el cual campeó durante la elaboración de los trabajos. Los lectores podrán así encontrar puntos de vista que no comparten, y aun posturas contrapuestas al interior de la obra, pero ello es precisamente lo que la enriquece. La academia, para ser tal, tiene que ser libre y guiada solo por la curiosidad y el deseo de profundizar de manera rigurosa. Una academia sumisa, que tenga por objeto justificar posiciones gubernamentales, preconceptos ideológicos o intereses económicos, es una academia que pierde su razón de ser.

Para nadie son un misterio las dificultades que presenta la llamada “locomotora minera”. Este sector económico es hoy por hoy uno de los más importantes y representativos para el desarrollo social y económico del país, y en él se conjugan múltiples visiones, concepciones de la sociedad, del medio ambiente, de la política, de las relaciones centro-periferia, del papel del capital y las multinacionales, de las comunidades, etc. Pareciera que en torno de esta “locomotora” se concentraran todos los debates que pueden interesar a una sociedad. Por ello se escogió el tema para realizar la primera investigación realmente interdisciplinaria al interior del Externado.

Esta obra obedece a una nueva estrategia investigativa que se ha implementado recientemente en la Universidad. Conscientes de que uno de los problemas que tiene la investigación en las universidades es la autarquía investigativa –que en muchas ocasiones es la forma de protección del ego y el saber académico de cada quien–, en donde cada centro de investigación produce sin mirar a su vecino, se decidió en el año 2013 iniciar esta investigación en la que participarían todos los centros de investigación de todos los departamentos y facultades de la Universidad. La idea era que ni uno solo quedara por fuera. La experiencia no pudo ser más enriquecedora. No solo porque se instauró un diálogo productivo entre los diversos puntos de vista y disciplinas, sino porque los textos eran leídos en la Universidad por colegas de diferente formación, antes de ser sometidos a pares externos. Ello garantizaba que cuando los trabajos pasaban a estos últimos, les llegaban decantados conceptualmente. La sencilla idea con la que se inició esta obra permitió hacer una “revolución” en la manera de investigar en la Universidad: de la autarquía académica se hizo el tránsito a la complementariedad académica; se demostró así la oportunidad y la fecundidad de pasar del aislamiento del saber disciplinario, por robusto que este pudiera ser, al diálogo riguroso con los otros saberes.

Por creer que las ideas novedosas son en extremo escasas –es el precio de tener una visión histórica de la vida–, pero que se requiere de individuos que las propulsen, y quizás es allí donde hay espacio para el sello personal e innovador, permítaseme nuevamente licencia para referirme a los pormenores del libro: todo empezó con la respuesta emocionada de los centros de investigación a una invitación de la Rectoría a realizar esta obra –respuesta que demostró nuestro talante solidario, nuestra generosa disposición ante el conocimiento, nuestro amor por esta Casa de Estudios, nuestra aceptación entusiasta del cambio en pos de un nuevo sentido–, que produjo una primera “lluvia de ideas” respecto de lo que cada centro de investigación podría aportar al objeto general del proyecto, previamente definido. Esta “lluvia de ideas” fue analizada por un equipo coordinador compuesto por cinco personas expertas en el tema pero con formación diferente, bajo la dirección del Rector, para llegar así a un primer índice provisional que permitió una reunión de todos los investigadores e investigadoras que se unieron al proyecto, donde se expuso el plan de trabajo, se debatió profundamente y se decantó sustancialmente marcando las pautas conceptuales a seguir. Luego de esta importante reunión se nombraron coordinadores académicos para cada uno de los cinco tomos, quienes recibieron el encargo de liderar la producción intelectual de su volumen y de reunirse periódicamente con los otros coordinadores y el Rector.

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El hecho de que cada tomo tenga una presentación escrita por su editor me exonera de profundizar al respecto. Baste decir que la publicación se compone de cinco volúmenes que contienen los sesenta y cuatro ensayos anunciados, buscando lograr para cada tomo una unidad conceptual. Como se podrá observar por quien recorra el índice y consulte la obra, en más de una ocasión los escritos fueron redactados a varias manos por exponentes de diversas disciplinas, lo cual no fue un punto de partida sino de llegada, que ayudó a la coherencia que se perseguía.

El primer tomo, titulado Aspectos jurídicos de la actividad minera, editado por el doctor Milton Fernando Montoya Pardo y compuesto por doce escritos, hace un recorrido por los debates jurídicos centrales de la minería: desde la propiedad del subsuelo hasta los aspectos constitucionales de la sostenibilidad fiscal y la tributación, pasando por las diversas expresiones de los contratos mineros y de sus concesiones –incluyendo elementos procesales–, sin dejar de considerar las servidumbres mineras y el abuso del derecho que puede existir respecto de las mismas, o el análisis de la minería tradicional, así como aspectos específicos, por ejemplo, en materia de la concurrencia de la minería del carbón y la explotación del gas metano en depósitos de carbón.

El segundo tomo, denominado Medio ambiente y desarrollo sostenible en la actividad minera, editado por la doctora María del Pilar García Pachón e integrado por dieciocho ensayos, se centra en la inevitable tensión entre minería, medio ambiente y desarrollo sostenible. Los trabajos del volumen fueron agrupados en cuatro subtemas: el primero, sobre las complejidades ambientales en cuanto al desarrollo sostenible en el sector minero, se ocupa ya sea de la relación entre el uso del mercurio y sus repercusiones en la salud y el medio ambiente, o de aquella existente entre agua y minería o entre biodiversidad y minería, como también del desarrollo sostenible desde el ángulo de la desmaterialización, o del nexo entre el crecimiento económico, el empleo y el desarrollo en minería y en el sector turístico. El segundo subtema comprende el licenciamiento ambiental –régimen actual y antecedentes–, al igual que la forma en que se presenta la gestión de riesgos como un ejemplo de la policía administrativa en el sector minero. El tercero comprende estudios relativos a la producción de daños ambientales y la forma de enfrentarlos desde el principio de precaución o del daño punitivo, o aun desde el derecho sancionatorio y, en general, de la responsabilidad civil. El último, que bien hubiera podido dar lugar a un tomo aparte, corresponde a la llamada Economía Verde, considerada desde diversos aspectos: los criterios para superar el interés público y privado en el sector, el análisis de la reserva del poder regulatorio en los acuerdos internacionales de inversión, la emisión de bonos ambientales o la relación de la minería con el mercado de valores, o también de las tasas ambientales, y las negociaciones de la OMC o del Acuerdo sobre Comercio de Servicios –TISA–.

El tercer tomo, titulado Competitividad y desempeño en el sector minero, editado por el doctor Carlos Alberto Restrepo Rivillas y compuesto por once escritos, se centra en la relación entre empresa y minería, desde los ámbitos de la competitividad y la inversión, la responsabilidad social empresarial, la tecnología, la implementación de estándares nacionales e internacionales para la financiación de proyectos mineros y, por último, los asuntos laborales y el empleo. Cada uno de dichos temas ofrece análisis sutiles que van desde formulaciones teóricas hasta estudios de campo en empresas o en regiones.

El cuarto tomo, titulado Minería y comunidades: impactos, conflictos y participación ciudadana, editado por la doctora Ana Carolina González Espinosa e integrado por quince ensayos, estudia la relación de la minería con las comunidades y la ciudadanía, desde el ámbito del fuerte impacto que aquella necesariamente genera en estas, al ser las receptoras de la “intromisión”, que produce diversas reacciones. Partiendo de que las comunidades son nuevos actores en el sector de la minería, el volumen permite una verdadera e interesante “incursión” desde múltiples ángulos: la influencia del sector en la comunidad, en el territorio, en la seguridad, en los desplazamientos poblacionales y en la educación. También –no solo con estudios de caso, como para el Chocó, sino con reflexiones de orden conceptual– se estudia la minería como generadora de conflictos, e igualmente el papel que ella podría y aun debería desempeñar en el posconflicto. A más de lo anterior, contiene escritos sobre la consulta previa y la popular, con un estudio de caso sobre el Páramo de Santurbán, y el análisis de otras formas de participación ciudadana, que pueden ir desde los medios de comunicación y la internet hasta las mesas de diálogo y la maleable así llamada opinión pública.

Finalmente, el quinto tomo, editado por el doctor Sebastián Díaz Ángel y presentado por el doctor Francisco Gutiérrez Sanín está compuesto por ocho escritos, y se titula Historia y gobierno del territorio minero. Utilizando la cartografía del siglo XVI al XX, así como el estudio de las ordenanzas, dominios y jurisdicciones de la Nueva Granada del siglo XVIII y el de las salinas neogranadinas de 1778 a 1826, se ofrece un verdadero abrebocas que permite enfrentar el fundamental tema de las problemáticas actuales del territorio, tales como sus modelos de gestión, de reparto de competencias, de la influencia del uso del suelo minero en los Planes de Ordenamiento Territorial, sin excluir las difíciles relaciones entre la planeación nacional, regional y sectorial, así como la participación de las entidades territoriales en el sector minero.

Ahora bien, la política académica así concretada tenía otro reto: no saturar a los centros de investigación, separándolos de sus objetivos principales; es decir, que de todas formas continuaran con su dinámica de trabajo en sus diferentes líneas de investigación. Esto se logró a cabalidad, y para demostrarlo basta un dato: en el año 2015 el Externado rompió su récord histórico de publicaciones, con un total de ciento cuarenta y nueve títulos nuevos, lo cual la ubica como la mayor editorial universitaria de país, luego de la Universidad Nacional. Lo anterior permite afirmar, sin pecar de pretensiosos, que esta obra constituye un hito en la forma de investigar en Colombia. Solo el esfuerzo mancomunado, disciplinado y constante, propio de nuestra institución, permitió llegar a buen puerto. En adelante la obra se escapa de nuestras manos y pasa al mundo de la crítica y el debate, que serán siempre bienvenidos en cualquier ambiente, ya sea académico o extra académico. Con independencia de la crítica que se pueda recibir, y que, reitero, será siempre bien acogida, queda la certeza de que se trabajó con seriedad y dedicación en una obra que con gran orgullo se presenta al país.

Debo finalizar con varios agradecimientos. En primer término, a los profesores de los centros de investigación de la Universidad que respondieron al llamado para unirse a este enjundioso proyecto. En segundo término, a quienes editaron cada uno de los tomos, por la inteligencia para dar un marco coherente a los textos, no solo al interior de su respectivo volumen, sino en el conjunto de la obra; a la doctora Carolina Esguerra, nuestra coordinadora de investigación en el área de publicaciones, por la excelente labor de coordinación que realizó con todos los centros de investigación y con los editores de los diferentes tomos; al doctor Jorge Enrique Sánchez, director de Publicaciones, quien estuvo siempre presto a darnos su consejo para la buena edición de la obra; a los señores José Ignacio Curcio, Aureliano Pedraza y Marco Robayo por la corrección de estilo y diagramación realizada al conjunto de la obra. Finalmente, a los pares externos, con cuya lectura y crítica se mejoró sustancialmente la presente obra.

Como Rector de la Universidad Externado de Colombia en el año 130 de su fundación, no puedo sino sentir orgullo y complacencia por esta publicación. Le deseo buen viaje a la misma, buen viaje que consistirá, así espero vivamente que sea, en la relevante repercusión social y académica que pueda tener en nuestro país.

Juan Carlos Henao
Rector de la Universidad Externado de Colombia
Bogotá, enero de 2016

PRESENTACIÓN

La colección de capítulos que el lector tiene entre sus manos permite considerar el tema de la minería y de las industrias extractivas desde diferentes puertas de entrada. Conviven aquí textos escritos por juristas, por historiadores y por expertos en participación. Abarcan ellos desde el siglo XVI hasta la coyuntura actual. Se preguntan por la base tecnológica de la explotación, por la validez constitucional de interpretaciones jurídicas específicas, por la hermenéutica de interfaces visuales como los mapas, por los mecanismos de resolución de conflictos con los que cuenta el Estado colombiano, entre otros muchos temas. Usan herramientas tomadas de la geografía, la economía, el derecho y la historia.

¿Qué tienen de común estas narrativas? ¿Qué las dota de un hilo conductor? A mi juicio, el problema de la capacidad regulatoria de conflictos desarrollada alrededor de la actividad extractiva por parte de formas específicas de gobierno, que van desde la Colonia hasta el Estado colombiano contemporáneo. En efecto, la autoridad política ha enfrentado problemas endémicos a la hora de regular las economías extractivas, por lo cual muchas de ellas han salido parcialmente de la órbita de la legalidad y han terminado por volverse actividades altamente criminalizadas. ¿Qué tienen de específico las industrias extractivas que hace tan difícil y traumática la regulación de los conflictos que inevitablemente van asociados a ellas? Varios de los textos sugieren una respuesta. Desde la sal, en el tránsito del mundo colonial a la República, hasta el oro, el petróleo y el carbón en la actualidad, comparten una triple condición. En primer lugar, constituyen materias primas de exportación esenciales para la economía del territorio dado, sea un espacio colonial, sea el Estado-nación, sea una región específica. Se vuelven rápidamente fuentes de inversión, de empleo y de recursos fiscales. Su papel decisivo naturalmente depende de la naturaleza de la autoridad política y de sus capacidades fiscales, pero para todos los casos discutidos aquí tienen de común su gran centralidad económica y fiscal. En segundo lugar, se trata de procesos de producción extremadamente traumáticos, que transforman el territorio desde el punto de vista económico, ecológico, y social (también visual). De repente, la población o la región dada se exponen a un influjo gigantesco de rentas, muchas veces sin las capacidades administrativas y políticas para distribuirlas y gestionarlas. El suelo se rompe traumáticamente, lo que necesariamente produce externalidades negativas sobre quienes ya están instalados en el territorio. A menudo llegan nuevos trabajadores –ya sea de manera permanente o por temporadas–, que atraen nuevas oleadas de proveedores de servicios y transforman la economía moral del hábitat. Esto es particularmente importante para aquellas economías extractivas que son pésimas generadoras de empleo –y que establecen por tanto el siguiente contraste: muy poco empleo, pero por otro lado de alta calidad, con buenos sueldos y seguridad social–, como los hidrocarburos, y susceptible por tanto de dar origen a acerbos conflictos entre los “nativos” y los “nuevos”. Más aún, estos episodios de instalación de las economías extractivas en el territorio no necesariamente son sostenibles: su vulnerabilidad proviene de mercados globales cuyos parámetros no están bajo el control ni de los estados nacionales ni mucho menos de las autoridades territoriales. A menudo, por tanto, se convierten en ejemplos canónicos de las economías de boom and bust que han caracterizado la articulación de América Latina a muchos mercados mundiales, y que están descritas en detalle en la literatura especializada (cfr. Thorp et al. [eds.], 2012; Wirth [ed.], 2001, y Topik & Wells [eds.], 1998, entre otros). En tercer lugar, tienen la particularidad de permitir que alrededor suyo se construyan redes –en muchos casos armadas y articuladas al sistema político– de captura y de redistribución particularista de rentas. La diferencia entre la magnitud de estas y el nivel de vida –ingresos, base tecnológica, etc.– del territorio en el que se instalan las economías extractivas abre ventanas de oportunidad a numerosos agentes y prácticas rentísticas a través del robo, la extorsión, la evasión de impuestos, etc. En el caso de recursos que tienen uso bélico directo –como la sal– así como en otros, aquellas redes se articulan fácilmente a conflictos violentos en curso, pero también tienen el potencial de generar los suyos propios. Naturalmente, aquí hay diferencias entre los diversos productos. Una cosa son el oro o las esmeraldas, un bien portable que fácilmente se puede transportar de manera clandestina, y otra cosa son los hidrocarburos, que demandan grandes inversiones e infraestructuras. En el primer caso las redes se articularán preferentemente al contrabando ilegal –que, como es ampliamente sabido, dio origen en nuestro país a verdaderas mafias–, y en el segundo caso a la extorsión puntuada por ataques a la infraestructura1.

En la raíz de los problemas examinados por los diversos autores que contribuyen a este tomo están las tensiones en las que se encuentran las industrias extractivas por su triple naturaleza: estratégica tanto para el nivel de vida de la población como para la autoridad política; traumática, y generadora de dinámicas rentísticas con un gran potencial de violencia y de captura del sistema político. Estos problemas son básicamente dos:

1. Desde el punto de la estructura territorial se produce una contradicción entre los derechos de las autoridades locales para hacer ellas mismas el balance de los costos y beneficios de los impactos directos de la actividad extractiva, y el carácter estratégico de esta. Aquí hay diversos balances que es menester hacer, y no siempre se presentan –aunque sí frecuentemente, y son los que se consideran con más atención en este libro– como una disputa entre la población agraviada y las autoridades centrales. Por ejemplo, la inversión puede aumentar el nivel de vida de la población en su conjunto, pero a la vez cargar con pesadas externalidades a las poblaciones afectadas. En algunos casos, cuando el Estado expresa los intereses de agencias multinacionales –o de manera más prosaica e igualmente peligrosa, cuando encarna redes políticas que se benefician de su presencia en territorios específicos–, la inversión beneficia a agentes particulares nacionales y globales, y deja en el territorio una catástrofe ecológica. A veces aparecen también conflictos entre diversas territorialidades. Como lo observan en este libro varios autores, todo esto se expresa formalmente como el enfrentamiento entre diferentes principios reguladores. Y esto me lleva al siguiente punto.

2. Desde el punto de la provisión de regulación se produce una contradicción entre el carácter estratégico de la actividad y el desarrollo de una economía política rentística en el territorio. En esta perspectiva, tanto por capacidades como por el grado de articulación a tales redes, las agencias centrales son menos susceptibles de captura que las locales. Obviamente, este es un principio general, no uno doctrinario que se aplique en todas y cada una de las circunstancias. De hecho, en muchos casos la captura regulatoria de las agencias por parte de redes rentísticas a menudo viene de la mano de coaliciones nacionales-locales, algo que apenas estamos comenzando a entender. Sin embargo, la tendencia general es bastante clara. Las agencias centrales son menos accesibles, tienen más recursos humanos y materiales (y por consiguiente puede ser mucho más costoso capturarlas), y están sujetas a sistemas de incentivos que involucran a muchos más actores, lo que les deja menos margen de maniobra para actuar de manera discrecional. Aquí vale la pena hacer tres observaciones. En primer lugar, esto no quiere decir que necesariamente la provisión de regulaciones relativamente universalistas vaya siempre a favor del bienestar de toda la población, menos de la población que habita el territorio. La regulación de las salinas descritas en la parte final del ensayo escrito por Daniel Gutiérrez tiene un final catastrófico (y melancólico): se impide a los trabajadores utilizar los subproductos de la sal, generándoles un daño cierto en su nivel de vida, en medio de un tremendo estancamiento tecnológico. La otra cara de la moneda es que ya deberíamos saber –así no fuera más que por experiencia dolorosa– que la captura particularista puede tener los peores efectos tanto sobre el país como sobre el territorio en particular (la bibliografía al respecto es enorme; basta con citar a Przeworski, 2003). Esto me lleva a la segunda observación. Precisamente por esto es que no se puede suponer que la descentralización, o el localismo, sean necesariamente alternativas más democráticas que la centralización –un elemento nodal del sentido común liberal sobre cuyas consecuencias amargas también deberíamos estar bastante bien versados. La voz local puede expresar los reparos comunitarios a los efectos traumáticos de las industrias extractivas, y a menudo lo hace. A menudo lo hace, como cuando las autoridades locales morigeran las derivas represivas del Estado central, o se oponen a ellas. Pero también puede estar hablando el lenguaje de las redes rentísticas que las mismas industrias han generado –a veces con su participación entusiasta, a veces sin ella–. De manera correlativa, las agencias centrales podrían estar adoptando el idioma del interés nacional, pero también de su arrogancia, o simplemente de su captura por parte de actores globales. Esta ambigüedad intrínseca no es susceptible de ser resuelta con fórmulas generales o more jurídico (solamente se puede tramitar a través de la política). Menos aún es posible encasillarla en una plantilla foucaultiana: resistencias locales a un plan maestro global.

Naturalmente, y como sugerí antes, cada una de las industrias extractivas tiene su particularidad, cosa que se observa claramente en varios de los textos (sobre todo en el de Garrido). Sin embargo, las tensiones y contradicciones a las que me he referido aquí parecen atravesarlas a todas ellas, y podrían explicar las dificultades para su regulación (aparte, por supuesto, del puro poder de los actores y de la magnitud de las rentas involucrados). La autoridad política central está parada sobre la inversión, las necesidades fiscales, los intereses a largo plazo; pero también sobre la captura por parte de actores globales2 y el desconocimiento de los efectos traumáticos de las industrias extractivas sobre el territorio. Las autoridades y voces locales expresan demandas articuladas al medio ambiente, al empleo y a distintas modalidades de resistencia social, pero también a la captura por parte de redes rentísticas, expresiones armadas y grupos de interés altamente criminalizados. Ya señalé arriba que este panorama es un poco mecánico, pues las coaliciones realmente existentes que aparecen en los territorios, a favor o en contra, generalmente expresan de cada lado la convergencia de intereses tanto nacionales como locales, así que el análisis se puede y debe afinar en la dirección de la identificación de tales coaliciones.

Como esto es así, como los problemas generados por la industria escapan a una definición –y a un planteamiento de políticas– puramente formulista, se necesita pensarlos y observarlos desde una perspectiva interdisciplinaria. Solo describiendo en la larga duración las dificultades de la autoridad política para regular de manera viable y sostenible a las industrias extractivas se puede llegar a capturar las invariantes de nuestras catástrofes regulatorias. Solamente desde los saberes jurídicos se pueden describir bien los diseños institucionales relevantes, traducir adecuadamente al mundo de las políticas las tensiones y contradicciones descritas más arriba, y traducir así mismo las posibles soluciones. Sólo desde una comprensión adecuada del espacio se puede entender la materialidad de la presencia física de las industrias extractivas, su forma específica de hacer presencia en el territorio, y por lo tanto sus efectos y dinámicas. Y así sucesivamente.

Los capítulos de este tomo son altamente ilustrativos sobre estos y otros problemas. Están organizados de la siguiente manera. En primer lugar, el tour de force de Sebastián Díaz nos lleva del siglo XVI hasta la Colombia contemporánea, reflexionando sobre la importancia estratégica de la minería a tres niveles: la representación gráfica de la riqueza, los macro-planes desarrollados por actores globales de explotación de tal riqueza, y la forma específica en que esos planes se expresan –y progresan o no, dependiendo de las contingencias– en el territorio.

A continuación, Margarita Garrido reflexiona sobre el papel de las industrias extractivas en el ordenamiento colonial. El lector debe resistir la tentación de pensar esta narrativa como una simple rememoración. Por una parte, muestra en detalle diseños institucionales que podrían estar relacionados con tendencias de larga duración en el territorio que hoy denominamos Colombia. Por otra, muestra con gran plasticidad cómo se articularon tales diseños con realidades materiales (base tecnológica, desconexión entre diversas regiones, etc.) y con las especificidades del orden político que transitaba el camino de las reformas borbónicas. En las múltiples interfaces entre estas dimensiones se desarrollan diferentes modalidades y derechos de propiedad, dominios y formas de relacionarse con el poder.

El capítulo de Daniel Gutiérrez está todavía más concentrado en la materialidad de la explotación minera. A propósito, es imposible familiarizarse con la literatura sobre las industrias extractivas y no darse cuenta de que sin entender los aspectos más prosaicos y específicos de sus procesos de producción es difícil decir algo sensato sobre ellas. Daniel comienza con la simple constatación de que la sal es indispensable para la vida humana, para a renglón seguido destacar que también tenía un sentido bélico inmediato. Además, constituyó una fuente fundamental de recursos para una colonia en problemas y para una naciente república sumida en una crisis fiscal muy profunda que abarcaría casi todo nuestro siglo XIX. Como otros productos mineros, la sal es un bien portable, lo que facilita el contrabando. En este contexto, el poder político ensaya diversas formas de regulación, algunas de las cuales resultan claramente onerosas para la población local; ninguna de ellas funciona, ni para el poder político, ni para la población. De hecho, al final del siglo XIX la base tecnológica de la producción de la sal apenas se ha movido.

Héctor Santaella se pregunta por la gestión territorial de los conflictos causados por las industrias extractivas, en un contexto institucional específico –la Constitución de 1991– y en la perspectiva de una tradición histórica caracterizada por la “arrogancia de las autoridades centrales” y su “desconfianza” frente a los habitantes. El planteamiento invita a un diálogo cuidadoso –iniciado, pero no agotado, en este volumen– entre disciplinas jurídicas e historia. El autor desarrolla una cuidadosa revisión de los conflictos desplegados con ocasión de las oposiciones locales a los proyectos mineros, encontrando en la raíz vacíos legislativos que, muy en particular, se relacionan con las competencias y atribuciones de los diferentes niveles territoriales.

El enfoque de Paula Robledo Silva es análogo, pero su atención se centra en los tres principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. La autonomía de las unidades subnacionales es el “faro axiológico” de la Constitución de 1991, pero este principio tiene que dialogar con el otro, también de nivel constitucional, según el cual el Estado es unitario. La reflexión de la autora va dirigida a entender cómo pueden coexistir armónicamente estos dos principios y aplicarse a conflictos como los generados por las industrias extractivas.

Jaime Arias mira el desarrollo de la industria minera en la Costa desde la economía. Muestra que tanto su implantación como sus impactos regionales están sujetos a grandes variaciones territoriales. Desde allí concluye que hay muchas clases de minería –“tipos mineros”– y también formas de relacionarse fiscalmente con el Estado. De manera explícita, y a mi juicio muy valiosa, enlaza el boom minero con diversas teorías del desarrollo. En particular, concluye que la falta de encadenamientos productivos entre la industria y otros sectores económicos puede generar un contraste entre las rentas generadas y el saldo final de desarrollo que reciben los municipios.

La puerta de entrada del texto de Johann Julio y David Herrera es muy interesante: considera los Planes de Ordenamiento Territorial –POT– y la manera en que se relacionan con los proyectos minero-energéticos. El quid del asunto reside en que los POT –en particular los planes de ordenamiento municipal– tienen la atribución de delimitar dónde se puede o no adelantar la explotación minera. Esto, en principio, le da un gran poder a las localidades frente a las autoridades nacionales para decidir si la “locomotora minera” se debe detener o no a las puertas del municipio. Sin embargo, el autor muestra muy bien que hay otros factores que actúan en la dirección contraria. Nombro aquí solamente dos muy importantes de los varios que resaltan Johann y David. Por una parte, una buena porción de los municipios colombianos no tienen plan de ordenamiento, o no lo tienen actualizado; las capacidades y proclividades son muy desiguales a lo largo y ancho del territorio. Por otra parte, y aparentemente en contradicción flagrante con principios constitucionales, el Código Minero de 2001 consideró como de “utilidad pública e interés social” la minería, lo que la hace en gran medida invulnerable a las objeciones locales. Esto fue demandado, pero la Corte Constitucional encontró en 2014 que el Código era exequible. Nótese cómo operan aquí las tensiones y contradicciones a las que me referí más arriba (carácter estratégico y a la vez traumático de la industria, y “soluciones” jurídicas que a menudo encarnan racionalidades políticas y de compromiso).

Finalmente, Claudia Marcela Herrera pide “descontaminar” de factores emocionales e ideológicos el debate sobre la participación de las autoridades locales en las decisiones sobre las industrias extractivas, notando que existe una tensión entre “estatistas” –el subsuelo es del Estado– y “localistas” –un postulado fundamental de la Constitución de 1991 es el de autonomía territorial–, y señalando como posible punto de convergencia el desarrollo territorial con participación de las autoridades locales. La autora también se concentra en el debate alrededor del Código Minero, deteniéndose en los argumentos que condujeron a la Corte Constitucional a considerar su exequibilidad. Dentro de todo el discurso jurídico con base en el cual la autora se decanta también a favor de la exequibilidad del Código, se nota un movimiento pendular entre los polos de varias dicotomías, llamando a su armonización: desarrollo y protección del ambiente, unidad nacional y autonomías territoriales, desarrollo ambiental e impactos ambientales, progresividad en los impuestos y estímulos a la inversión, y así sucesivamente. Para el lego en asuntos jurídicos es inevitable el siguiente comentario: más fácil decirlo que hacerlo. Lo que muestra este tomo son precisamente las grandes dificultades que han tenido diversas modalidades de autoridad política para moverse entre esas tensiones, en diversas coyunturas internacionales y con respecto a los distintos “tipos mineros”. Pero el punto que resalta adecuadamente la autora es que la exequibilidad del Código de Minas tiene consecuencias, en el sentido de que establece ámbitos de participación, así como procedimientos específicos y los describe en detalle, lo que constituye un aporte muy valioso a la comprensión realmente existente de los diseños institucionales sobre los que operan en Colombia todos los actores relacionados con las industrias extractivas.

Todos los actores relacionados… ¿cuántos en realidad no lo están? Este libro puede convertirse en un referente para quien quiera comprender un tema absolutamente vital para el país.

Francisco Gutiérrez Sanín
Centro de Estudios en Historia
Director de la Línea de Investigación
Partidos Políticos, Violencia y Democracia

BIBLIOGRAFÍA

PRZEWORSKI ADAM. States and Markets: A Primer in Political Economy, Cambridge University Press, 2003.

THORP, ROSEMARY; STEFANIA BATTISTELLI, YVAN GUICHAOUA, JOSÉ CARLOS ORIHUELA y MARITZA PAREDES (eds.). “The Developmental Challenges of Mining and Oil: Lessons from Africa and Latin America (Conflict, Inequality and Ethnicity), 2012.

STEVEN TOPIK y ADAM WELLS (eds.). The Second Conquest of Latin America: Coffee, Henequen, and Oil during the Export Boom, 1850-1930, University of Texas Press, 1998.

SEBASTIÁN DÍAZ ÁNGEL*

Cartografías de El Dorado. Releyendo
fragmentos de la historia minera de Colombia

a través de algunos mapas (siglos XVI A XX)