González Tule, Luis Antonio.
El rol de representación de los diputados federales en Brasil y México / Luis Antonio González Tule. -- Barranquilla : Editorial Universidad del Norte ; Grupo Editorial, 2016.
221 p. : tablas ; 24 cm.
Incluye referencias bibliográficas
ISBN 978-958-741-726-5 (impreso)
ISBN 978-958-741-727-2 (PDF)
ISBN 978-958-741-728-9 (ePub)
1. Ciencias políticas—México. 2. Ciencias políticas. I. Tít.
320 G643 ed.23 (BrUNB)
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Luis Antonio González Tule
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Procesos técnicos
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Impreso y hecho en Colombia
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A Yolanda,
José Luis y Paula.
LUIS ANTONIO GONZÁLEZ TULE
Doctor en Ciencia Política y de la Administración, Universidad de Salamanca (España). Máster en Estudios Latinoamericanos, Instituto de Iberoamérica - Universidad de Salamanca. Licenciado en Relaciones Internacionales, Universidad Internacional de Cuernavaca (México). Profesor investigador de la División de Derecho, Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte (Colombia).
1.1 Acepciones de la representación política
1.2 Estilo y focus del rol de representación
2.1 El estudio del focus en América Latina
3.1 Proyectos de ley en Brasil y México
3.2 Categorías de la dimensión nivel de agregación
3.3 Relación iniciativas y peso político por agrupación partidista
3.4 Variables relativas a la carrera política
4.1 Composición de la Cámara de Diputados en Brasil (1986-2010)
4.2 Facultad de los líderes en la Cámara de Diputados en Brasil
4.3 Composición de la Cámara de Diputados en México (1994-2012)
4.4 Efectos de la competencia intrapartidista y requerimientos para la aprobación de nominaciones sobre la fortaleza de los líderes
4.5 Facultad de los líderes en la Cámara de Diputados en México
4.6 Comparativo de casos
5.1 Nivel de agregación en las cámaras de diputados
5.2 Efecto y nivel de agregación en Brasil
5.3 Contenido y nivel de agregación en Brasil
5.4 Nivel de agregación por patrocinador en Brasil
5.5 Copatrocinio de proyectos locales en Brasil
5.6 Copatrocinio de proyectos sectoriales en Brasil
5.7 Nivel de agregación por partido político en Brasil
5.8 Efecto y nivel de agregación en México
5.9 Contenido y nivel de agregación en México
5.10 Nivel de agregación por patrocinador en México
5.11 Copatrocinio de proyectos locales en México
5.12 Copatrocinio de proyectos sectoriales en México
5.13 Nivel de agregación por partido político en México
6.1 Agrupación de las variables predictoras
6.2 Modelo de regresión logística del nivel de agregación en Brasil
6.3 Modelo de regresión logística del nivel de agregación en México
6.4 Resumen comparativo de los resultados
6.5 Enmiendas al presupuesto en Brasil por autor (53ª Legislatura)
6.6 Nivel de agregación de las enmiendas presupuestales en México
6.7 Etiqueta partidista de las enmiendas locales
6.8 Tipo de copatrocinio
3.1 Relación entre preferencias legislativas, presentación de proyectos y votaciones
3.2 Operacionalización del focus de Representación Política
3.3 Relación entre las variables del trabajo
4.1 Procedimiento legislativo en Brasil
4.2 Procedimiento legislativo en México
7.1 Modelo del focus de representación en Brasil y México
5.1 Contenido de los proyectos en Brasil
5.2 Relación efecto-firmante en Brasil
5.3 Contenido de las iniciativas por partido político en Brasil
5.4 Efecto de las iniciativas por partido político en Brasil
5.5 Contenido de los proyectos en México.
5.6 Relación efecto-firmante en México
5.7 Contenido de las iniciativas por partido político en México
5.8 Efecto de las iniciativas por partido político en México
5.9 Evolución de la percepción de diputados mexicanos sobre quien dicen representar en su labor legislativa
6.1 Dispersión del nivel de agregación según la magnitud del distrito en Brasil
6.2 Relación pobreza y desigualdad en Brasil
6.3 Patrocinio y estatus de los proyectos en México
6.4 Relación pobreza y desigualdad en México
6.5 Éxito de las enmiendas por autor
6.6 Valores solicitados por área temática, presupuesto 2008
6.7 Valores solicitados por área temática, presupuesto 2009
6.8 Valores solicitados por área temática, presupuesto 2010
6.9 Valores solicitados por área temática, presupuesto 2011
6.10 Focus de representación en México según unidad de análisis
6.11 Nivel de agregación de las enmiendas al presupuesto por partido político
| CDE | Comité Directivo Estatal |
| CDM | Comité Directivo Municipal |
| CEN | Comité Ejecutivo Nacional |
| CMO | Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização |
| CONEVAL | Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social |
| PC | Partido Convergencia |
| CPEUM | Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos |
| CRFB | Constitución de la República Federativa de Brasil |
| DEM | Demócratas |
| DERFE | Dirección Ejecutiva y Registro Federal de Electores |
| IFE | Instituto Federal Electoral |
| IPEA | Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada |
| INFOPAL | Servicio de Información para la Estadística Parlamentaria (de la Cámara de Diputados) |
| LOCGM: Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos | |
| NA: | Nueva Alianza |
| PAN: | Partido Acción Nacional |
| PCdoB | Partido Comunista do Brasil |
| PDT | Partido Democrático Trabalhista |
| PHS | Partido Humanista da Solidariedade |
| PL | Partido Liberal |
| PMDB | Partido do Movimento Democrático Brasileiro |
| PMN | Partido da Mobilização Nacional |
| PP | Partido Progressista |
| PPS | Partido Popular Socialista |
| PR | Partido da República |
| PRB | Partido Republicano Brasileiro |
| PRD | Partido de la Revolución Democrática |
| PRI | Partido Revolucionario Institucional |
| PRTB | Partido Renovador Trabalhista Brasileiro |
| PSB | Partido Socialista Brasileiro |
| PSC | Partido Social Cristão |
| PSD (Méx) | Partido Alternativa Social Demócrata |
| PSD (Bra) | Partido Social Democrático |
| PSDB | Partido da Social Democracia Brasileira |
| PSOL | Partido Socialismo e Liberdade |
| PT (Méx) | Partido del Trabajo |
| PT (Bra) | Partido dos Trabalhadores |
| PTB | Partido Trabalhista Brasileiro |
| PTdoB | Partido Trabalhista do Brasil |
| PTC | Partido Trabalhista Cristão |
| PV | Partido Verde |
| PVEM | Partido Verde Ecologista de México |
| PRODASEN | Centro de Informática e Processamento de Dados no Senado Federal. |
| RICD | Regimento Interno da Câmara dos Deputados |
| SEDENA | Secretaría de la Defensa Nacional |
Este trabajo es el resultado de la investigación con la que obtuve el grado de Doctor en el área de Ciencia Política de la Universidad de Salamanca. Muchas horas fueron necesarias y nada de esto hubiera sido posible sin el respaldo, la enseñanza y los consejos de quienes me acompañaron a lo largo de una aventura que inició hace una década. Si bien ningún espacio es suficiente para expresarles mi agradecimiento, no dejaré pasar la oportunidad de reconocer que su presencia fue determinante a la vez que insustituible.
Estar en el área de Ciencia Política de la Universidad de Salamanca me dio la oportunidad de conocer a grandes académicos que no solo me acercaron a los autores, las teorías y las técnicas de la disciplina, sino que me contagiaron su pasión por la profesión. De manera particular mi agradecimiento es para Mercedes García Montero, mi directora de tesis, por su paciencia y disponibilidad para guiarme a pesar de la distancia y de sus propios compromisos profesionales y familiares, así como por realizar el prólogo de la obra. Mi más sincero reconocimiento por su vocación docente es también para Manuel Alcántara, “Rafa” Bustos, Pilar Domingo, Agustín Ferraro, Elena Martínez Barahona, Luis Pásara y Leticia Ruiz.
Mi agradecimiento es también para las instituciones que me han brindado su apoyo en estos últimos años. A la Agencia Española de Cooperación Internacional y para el Desarrollo (AECID), por otorgarme la beca de estudios doctorales. Al Instituto de Iberoamérica y al Área de Ciencia Política de la Universidad de Salamanca donde con gusto completé mis posgrados. Al Instituto de Ciencias Sociales de la Universidad de Lisboa, por abrirme sus puertas como investigador visitante. Y a las universidades donde he tenido la oportunidad de crecer personal y profesionalmente y de conocer excelentes personas. Me refiero a mi alma máter, la Universidad Internacional de Cuernavaca (UNINTER), al Instituto Internacional de Estudios Políticos Avanzados (IIEPA-IMA), de la Universidad Autónoma de Guerrero, al Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) y a la Universidad del Norte, en Colombia, desde donde me encuentro escribiendo estas últimas líneas.
Barranquilla, diciembre de 2015
Seguramente el lector de este libro que tengo la suerte de prologar ha escuchado el grito de “no nos representan” o “que se vayan todos” por parte de ciudadanos descontentos con la labor de sus representantes, o ha oído hablar de la recurrente crisis de la representación. Si bien estos fenómenos no son nuevos en la región latinoamericana, la crisis económica mundial vivida en los últimos años por muchos países, en distintos lugares geográficos, ha contribuido a incrementar la insatisfacción de muchos sectores de la población hacia los actores políticos y el funcionamiento de las instituciones de la democracia representativa.
La crisis de la representación no se limita únicamente a una desconfianza hacia los representantes, también se ha visto reflejada en las voces de aquellos ciudadanos que exigen una participación mayor en la toma de decisiones y mecanismos que configuren relaciones representativas más cercanas entre la población y los políticos. Ahora bien, no siempre se tiene información acerca de cómo son esas relaciones que es algo que este libro ayuda a entender, al explorar el rol representativo de los legisladores.
Huyendo de cualquier manifestación normativa, el autor aporta elementos fundamentales acerca del concepto de representación política así como a su captación empírica. Toda reflexión en torno a uno de los fenómenos que ha despertado más debates en la teoría política debe comprender que el concepto se ha ido construyendo a través de los diferentes momentos históricos así como de los paradigmas imperantes en los mismos. De modo que es necesario contextualizar la noción que hoy tenemos sobre la representación política democrática. El autor sintetiza de forma brillante estos debates y su evolución para centrarse en la definición de representación política propuesta por Pitkin hace ya casi cuatro décadas y que contiene las ideas de autorización –en el sentido de que un representante es aquél que ha sido autorizado para actuar en nombre de otro; elección –esta autorización se obtiene a través de un proceso de elección; identificación –el representante se identifica con los representados para actuar de acuerdo con sus intereses de manera receptiva y rendición de cuentas –ya que el representante debe responder ante los representados por las acciones tomadas–.
La relación establecida entre estos cuatros elementos es clave para entender la configuración de la representación de los actores políticos, y a desentrañarla se han dedicado muchos análisis desde la ciencia política. En este tipo de trabajos es donde se sitúa la presente obra de González Tule, quien pone el foco de atención en el rol representativo de los legisladores siguiendo la propuesta de Eulau (1959) y ofreciendo una operacionalización precisa del rol para captar empíricamente la representación sustantiva.
Los legisladores, como representantes políticos, actúan dentro de un Parlamento donde deben tomar decisiones con otros representantes políticos elegidos en circunscripciones territoriales más o menos pequeñas, lo que puede provocar conflictos en la defensa de intereses electorales más locales o más generales. Además, en las modernas democracias representativas, los partidos políticos tienen un papel fundamental como vehículos de transmisión por lo que el legislador muchas veces no es independiente de las decisiones tomadas por la dirección del partido. A ello se pueden unir presiones de diferentes sectores, organizaciones, movimientos o grupos de presión. Todo ello, sin duda, marca su acción y la identificación con sus representados.
La riqueza de este trabajo es doble, pues no solo propone un modelo analítico que describe la naturaleza de la representación y que ayuda a montar el rompecabezas descrito en el párrafo anterior, sino que explora diferentes variables que pueden impactar en la dirección del rol representativo a través de una cuidada construcción teórica de hipótesis. Los casos utilizados para describir y explicar la naturaleza representativa son Brasil y México, países que comparten una organización territorial federal pero a los que diferencia el sistema electoral utilizado para la elección de los legisladores con lo cual la comparación cobra aún mayor relevancia.
Para llevar a cabo el análisis, el autor construye una laboriosa base de datos con las iniciativas legislativas individuales propuestas por los representantes a través de la cual capta el rol representativo (nacional, sectorial o local) y que, a su vez, es utilizada para comprobar los factores que impactan en la defensa de distintos intereses; esto evidencia que la carrera política, el sistema electoral y la organización partidista son imprescindibles para comprender la configuración de la representación política, pero que no son factores unívocos, tal como el trabajo muestra en su último apartado que se centra en la representación de intereses locales.
En definitiva, este libro cumple dos criterios básicos que tiene que tener la elección de un tema en las ciencias sociales. El primer criterio es la contribución novedosa al conocimiento y este libro ofrece no solo información sistemática sino un modelo analítico para aprehender el rol representativo. El segundo de ellos es que sea una cuestión de relevancia, y la representación política es clave para entender las democracias actuales, para comprender su evolución histórica y la relación entre los políticos y los ciudadanos. De modo que este libro es un instrumento para interpretar a la democracia representativa.
Mercedes García Montero
Directora del Instituto de Estudios Latinoamericanos
de la Universidad de Salamanca (España)
Salamanca, enero de 2016
Durante su discurso a los electores de Bristol en 1774, Edmund Burke defendió que el Parlamento no debía ser “un congreso de embajadores con diferentes intereses encontrados (…), sino que [debía ser] una asamblea deliberativa de la nación, con un solo interés, el de todos” (Canavan, 1999, p. 11). Paralelamente, en los debates de la Convención Federal de 1787, uno de los puntos más álgidos entre federalistas y antifederalistas fue la visión política sobre los intereses que debían prevalecer en la Asamblea Nacional. Los federalistas se mostraron a favor de mantener la asamblea libre de discusiones parroquiales y focalizada en el bien público nacional, mientras que los anti-federalistas defendieron que en la asamblea deberían defenderse las preocupaciones locales (Rehfeld, 2005).
Las democracias actuales –como herederas de las luchas liberales de los siglos XVII y XVIII que defendieron las ideas del auto-gobierno, la libertad y la igualdad–, descansan en instituciones representativas que trasladan las demandas de la sociedad y establecen las leyes que rigen la vida política, económica y social de un determinado lugar. Para que un sistema de toma de decisiones colectivas, integrado por representantes, refleje las preferencias ciudadanas debe cumplir determinadas condiciones que van de la igual influencia sobre las decisiones colectivas hasta el establecimiento de un orden legal capaz de asegurar la cooperación sin ninguna interferencia indebida (Przerworski, 2010).
¿Qué sucede cuando los legisladores son dominados por los intereses de una clase o sirven como vehículos para alcanzar los objetivos de esa clase? ¿Qué intereses deben prevalecer en los organismos de toma de decisiones colectivas? Desde los orígenes de los gobiernos representativos, la reivindicación normativa sobre la representación de intereses locales en la esfera nacional ha sido un tema de preocupación tanto para los tomadores de decisiones políticas como para los estudiosos del tema. La lógica empírica, detrás de la prerrogativa normativa, es que los legisladores que integran la cámara nacional, al ser electos en adscripciones territoriales, defenderán los intereses y deseos de sus electores. Sin embargo, al interior de un cuerpo colegiado de deliberación y en el desarrollo de sus funciones, los legisladores se encuentran frente a una disyuntiva en la que intervienen, además del distrito de adscripción donde están sus electores, otros “focos” de atención, como son los partidos políticos, las bases consistentes de apoyo más allá del plano electoral y el conjunto de población cuya base de agregación es el escenario nacional.
Este trabajo comparte la preocupación fundacional e inherente a las democracias contemporáneas, por lo que el objetivo principal es analizar el rol de representación política de los legisladores latinoamericanos, considerando para ello las cámaras de diputados de dos sistemas federales: Brasil y México.1 Un segundo objetivo es proponer un modelo analítico para describir la naturaleza de la representación y, como tercer objetivo, derivado de los dos anteriores, se pretende identificar qué factores influyen sobre dicho rol de representación.
El interés que justifica la elección del tema atiende a un triple orden de motivos. Partiendo del reconocimiento de la representación como elemento central de las democracias modernas (Sartori, 1987), el estudio de la élite que integra los congresos ofrece un panorama sobre el rol que conciben sus miembros, quienes, al ser una extensión de la sociedad, se convierten en los principales medios de transmisión de sus demandas en el plano político-institucional (Best y Cotta, 2000). De modo que conocer el rol que conciben los diputados importa como fuente de interpretación del proceso decisorio y la naturaleza distributiva de las leyes que impulsan los partidos políticos (Amorim Neto y Santos, 2003), y contribuye al entendimiento del comportamiento de los representantes sobre temas en los que los ciudadanos tienen opiniones bien establecidas (Kuklinski y Elling, 1977). Es decir, se puede identificar si tienen presentes los anhelos de la población o solo de un sector de apoyo electoral en términos de producción de políticas públicas (Santos, 2003).
El rol que asume el representante no solo es relevante por la relación diádica que establece con el elector y por la forma en que atiende las demandas de este, sino porque influye en el funcionamiento y la estabilidad del régimen democrático. La democracia representativa, a diferencia de otros procedimientos propios de la democracia directa o de la participativa, requiere que unos pocos miembros actúen “en lugar de” o “en función de” quienes los han elegido (Pitkin, 1967).2 Quienes compiten para ser electos en este tipo de regímenes lo hacen dentro de un marco legal que obliga a los ganadores a formar acuerdos institucionalizados con los partidos políticos que convergen en la cámara y con el gobierno en turno. Por lo que una representación dominada por la defensa de intereses particulares puede generar desequilibrios entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, al impedir que el gobierno dé una adecuada respuesta a las demandas colectivas. Al tiempo que dificulta la coordinación de mayorías legislativas estables y la negociación con el Ejecutivo (Mainwaring, 1999; Santos, 2003).
El acercamiento al rol representativo en América Latina responde a la imperante necesidad de conocer y entender el proceso por el cual aquellos individuos dotados de una posición prominente, electos en adscripciones territoriales, toman sus decisiones en un órgano colegiado de representación nacional. Cabe recordar que previo a la democratización en la región, no se prestó debida atención al fenómeno de la representación ni a la labor de los congresistas porque el Poder Legislativo se vio doblegado al convertirse en una institución refrendadora de las decisiones tomadas por el Ejecutivo, y por la opacidad y falta de información de los regímenes autoritarios que limitó los avances empíricos sobre la materia. Por tanto, el papel cada vez más activo del Legislativo en la vida política de los países latinoamericanos hace que los representantes sean una pieza crucial para el funcionamiento de las democracias y para dar atención y respuesta de demandas ciudadanas.
El criterio para seleccionar los casos fue la forma de organización territorial, pues dadas las características de los sistemas federales, el trabajo legislativo suele ser asociado a los intereses de los distritos o Estados de procedencia. Este tipo de sistemas en términos normativos se caracterizan por la división de poderes entre distintos niveles de gobierno, lo que implica una delimitación de competencias, responsabilidades y obligaciones entre las esferas local y nacional. De ahí que el federalismo como forma de organización territorial otorgue suficiente autonomía a los gobiernos locales para llevar a cabo sus funciones y amplíe la influencia de los líderes subnacionales sobre la vida política de su entidad. Producto de esa estructura, la labor de los legisladores tiende a relacionarse con los intereses de las autoridades estaduales, en especial a los de los gobernadores y, en menor medida, a los de los líderes partidistas locales (Langston, 2002; Samuels, 2003; Cheibub et al., 2009; Rosas y Langston, 2011).3 Con los dos casos federales de Brasil y México se pondrá a prueba la pertinencia de dicho argumento sostenido en la literatura politológica.
La aproximación al rol se hará a través del “focus” de representación, dimensión que servirá para identificar tres targets que podrían representar los congresistas: 1) local, 2) sectorial y 3) nacional. Como unidades de análisis se adoptan las iniciativas de ley turnadas tanto de forma individual como colectiva por los diputados de la 53a Legislatura en Brasil y la LX Legislatura en México.4 El sentido de emplear las iniciativas y no las leyes sancionadas tiene que ver con que las primeras reflejan el interés del legislador sin que interfiera la votación de la aprobación de una ley, donde puede influir la decisión de la dirigencia partidista.5
Dado que la investigación que se pretende llevar a cabo es de corte deductivo, cuyo objetivo es contrastar premisas sustentadas en la teoría de los roles, se optó por generar distintos modelos que contrastan el peso de diferentes factores explicativos sobre la representación. Estos factores pueden ser agrupados en variables de la carrera política del diputado, de características del distrito y estrategia legislativa, de posición partidista y de contexto socioeconómico. Al estar compuesta la variable dependiente por tres categorías (proyectos nacionales, sectoriales y locales), el contraste de las hipótesis planteadas se lleva a cabo mediante distintos análisis multivariados, utilizando regresiones logísticas multinomiales. Estos análisis permitirán determinar las probabilidades de que se presente un determinado proyecto en presencia de las variables predictoras.
Para cumplir con los objetivos planteados, el trabajo está estructurado en cinco capítulos. El capítulo 1 demarca teóricamente el ámbito en que se desarrolla la investigación. Mediante la observación y el análisis de los autores pioneros en el área de estudio, se hará una aproximación a un término al que constantemente se le han atribuido muy variadas interpretaciones. Aquí se expondrán las principales acepciones teóricas identificadas en un trabajo pionero de Hanna Pitkin (1967). Como se verá en esta sección, la visión que dará sustento al trabajo es la forma “sustantiva” de la representación en la cual descansa el rol de representación que conciben los legisladores. Retomando los argumentos de autores como Eulau et al. (1959) y Wahlke et al. (1962), será posible precisar las dos dimensiones en que se sujeta dicho rol: el estilo y el focus de la representación.
El capítulo 2 tiene como finalidad acercarse al área de estudio a través del debate académico producido en América Latina sobre la representación política desde su acepción sustantiva. De manera particular, el capítulo pone especial atención a la literatura que se ha acercado al focus desde distintas perspectivas metodológicas y unidades de análisis –como son los proyectos, las leyes y las enmiendas presupuestarias–, y a la relación que establecen los autores entre representación y variables relativas al entramado político-institucional. Este debate sentará las bases para delimitar el modelo analítico por el que se conforma la variable dependiente.
En el tercer capítulo se definirá el modelo teórico-metodológico que guía la investigación. Tal como se ha venido mencionando, el modelo incorpora tres categorías de análisis sujetas a contraste empírico. Adicionalmente, para conocer con mayor detalle la naturaleza de la representación y con fines descriptivos, en esta sección se introducen dos dimensiones más por las que serán clasificados los proyectos de ley. Con el fin de avanzar en la explicación, en el segundo apartado quedarán delimitadas las variables predictoras y se formularán las hipótesis comúnmente asociadas al rol representativo para poner a prueba la viabilidad de los argumentos teóricos defendidos. Cabe señalar que este modelo, que adopta criterios formulados y aplicados en Europa y Estados Unidos, ha tenido un desarrollo creciente en América Latina desde finales de la década de 1990 pero poco se ha empleado para estudiar el caso mexicano.
El cuarto capítulo expone el contexto institucional sobre el que se sustentan los poderes legislativos de Brasil y México. Se abordan aspectos de suma relevancia para la vida interna de los órganos representativos, tales como su composición, las atribuciones conferidas, la dinámica en el proceso de toma de decisiones y el papel que desempeñan los principales organismos que regulan la actividad interna. Es menester de este capítulo, asimismo, adentrarse en las diferencias que presenta cada sistema de partidos así como en las particularidades del sistema electoral, pues la conformación institucional influye sobre los arreglos entre actores y en las decisiones que surgen de esos arreglos, afectando con ello el rol del representante. Por consiguiente, se espera que producto de las diferencias expuestas, el rol que adopten los diputados tenga una forma específica en cada congreso.
La descripción del comportamiento legislativo en Brasil y México conforme a las tres categorías propuestas para el focus es desarrollada en el capítulo quinto. Uno de los principales hallazgos en este apartado tiene que ver con el elemento distributivo de los proyectos de ley que impulsan los diputados en ambos países, cuyo enfoque no se concentra territorialmente sino que está dirigido principalmente hacia la población en general y, en menor medida, a sectores específicos en los cuales pueden estar sus bases de apoyo no electoral. A partir de estos resultados, las características institucionales, partidistas y de la dinámica organizativa de cada congreso adquieren mayor relevancia como elementos explicativos del rol que desempeñan los legisladores.
El contraste de hipótesis y la discusión sobre la representación se lleva a cabo en el último capítulo. En este se evalúa el impacto que distintos elementos relacionados con el legislador y el sistema político-partidista pueden tener sobre el focus de representación. En los resultados se destaca que la experiencia profesional es un aspecto que influye considerablemente sobre la representación nacional en México, mientras que en Brasil es el sistema electoral y el grado de nacionalización de sus agrupaciones partidistas lo que tiene un efecto positivo sobre ese objetivo. Un último apartado profundiza en la labor legislativa de los diputados, a fin de identificar un rol concebido hacia la representación de intereses locales que bien podría estar vinculado con los planes estratégicos de los congresistas.
1 Entendiendo el rol como el principio de organización en torno a las actitudes y los comportamientos de los representantes (Eulau et al., 1959).
2 Frente a esta característica de la democracia representativa se encuentran formas democráticas mediante las cuales la ciudadanía traslada sus demandas e influye en las decisiones que los afectan. La democracia participativa implica un “empoderamiento” de la sociedad en la toma de decisiones más allá del plano electoral. Este empoderamiento es producto de la participación política de la sociedad organizada, lo que supone –en términos de la escuela anglosajona– el paso de una mentalidad parroquial a una participativa que demanda por sus derechos y el reconocimiento de estos (Nylen, 2003). En la democracia directa, el ciudadano tiene la posibilidad de participar en la “elaboración, control y derogación de políticas”, a través de mecanismos institucionalizados en formas jurídicas, tales como referendo, plebiscito, revocación de mandato, facultad de iniciativa, auditoría ciudadana y presupuesto participativo (Lissidini, 2008, pp. 14-15).
3 Para el caso brasileño, el estudio es por demás pertinente pues más de un autor ha enfatizado en los efectos que produce dicha combinación en la incapacidad que tienen los líderes para seleccionar a los candidatos, en la celebración de campañas electorales, porque tienden a personalizarse (Mainwaring y Pérez-Liñán, 1997), en la consecución de mayorías estables en el Congreso y la dificultad para mantener la disciplina de los miembros partidistas y sostener el apoyo a las propuestas del Ejecutivo Federal (Mainwaring, 1990; 2002; Ames, 1995; 2001), así como en que los representantes impulsen políticas que benefician a su distrito electoral en su búsqueda por alcanzar la reelección (Ames, 1995; 2001).
4 El periodo de análisis comprende estas legislaturas ya que son las que más coinciden temporalmente entre los casos de estudio. La 53a Legislatura en Brasil inició sesiones el 15 de febrero de 2007 y concluyó el 15 de diciembre de 2010. Mientras que en México la LX Legislatura tomó posesión el 1 de septiembre de 2006 y concluyó el 31 de agosto de 2009.
5 Por razones operativas, Argentina quedó excluido del trabajo, dado que los diputados en este país presentaron un total de 7001 proyectos de ley durante los periodos 125-128 (2007-2011) (ver informe de proyectos de ley de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, en: http://www.diputados.gov.ar/estadisticas_parlamentarias/index.html). Esta cifra se eleva considerablemente al aplicar los criterios adoptados en el presente estudio, debido a que aquellos proyectos presentados de manera colectiva se contabilizan por el número de firmantes que los hayan patrocinado, lo cual representaba un serio obstáculo a la hora de su captura y clasificación.
Parliament is not a congress of ambassadors from different and hostile interests, which interests each must maintain, as an agent or advocate, against other agents and advocates; but Parliament is a deliberative assembly of one nation, with one interest, that of the whole.
Edmund Burke1
Este capítulo tiene por objetivo definir los principios teóricos sobre los que se sustenta la presente investigación. Uno de los abordajes para entender la representación política es el estudio de la labor legislativa como mecanismo que delimita la visión sustantiva de la representación. Esta concepción se caracteriza por adentrarse en el contenido de la acción a partir de las actitudes y los comportamientos de los congresistas y de ella deriva la teoría de los roles. Precisamente, esta teoría es la que sirve de sustento analítico a este trabajo, ya que, a raíz de la misma, se han desarrollado muy variadas tipologías con el fin de entender y explicar la relación de los representantes con sus representados, así como la forma en que los primeros perciben y concretan su trabajo. Una de las tipologías más influyentes, clave para analizar el interés que persiguen los representantes, es la que divide el rol a partir de dos indicadores: 1) el focus, con el cual se busca conocer a quién representan los legisladores –si lo hacen defendiendo intereses individuales, locales, regionales, nacionales o sectoriales–; y 2) el “estilo”, para establecer cómo representan –si acatando instrucciones o desenvolviéndose de manera independiente–.
Para su exposición, el capítulo está estructurado en tres partes. En la primera son expuestas las bases conceptuales de la representación para delimitar y diferenciar las principales perspectivas teóricas que han acompañado al concepto. De modo simplificado, seguirá la exposición exhaustiva sobre la definición, el uso y las aplicaciones de la representación política elaborado por Hanna Pitkin (1967). Esta autora distingue cuatro concepciones a través de las cuales puede entenderse su significado: las visiones “formalista”, “descriptiva”, “simbólica” y “sustantiva”. Cabe adelantar que cada una ha estado presente en la vida política y, hasta cierto punto, están relacionadas entre sí.2 Sin embargo, por su propia naturaleza, no todas se solapan completamente porque “pueden darse formas de representación no parlamentaria” alejadas de la experiencia democrática (Cotta, 1994, pp. 267-268).
Una segunda parte se centra en ofrecer una aproximación a la teoría de los roles legislativos. A partir del rol legislativo, entendido como el principio de organización en torno a las actitudes y los comportamientos de los representantes, se establecen los fundamentos fijados en la literatura para determinar cómo actúan los legisladores y, en consonancia, qué intereses defienden. Como se mencionó, derivado de esos trabajos se han elaborado algunas de las tipologías más influyentes que toman como indicadores al focus y al “estilo” de la representación. En esta parte del capítulo se prestará especial atención a los trabajos de Wahlke y Eulau (1959) y de Eulau et al. (1959), puesto que estos autores fueron pioneros en el desarrollo de la teoría de los roles y en disponer sus contenidos de forma operativa. Como se deduce de lo anterior, se trata del establecimiento de las bases teóricoempíricas para la identificación del rol de los congresistas.
Continuando con la misma lógica, la tercera parte se ocupa de los trabajos que llevan al campo empírico las tipologías elaboradas dentro de la teoría de los roles. Se recogen nuevas categorías, se argumenta sobre los factores explicativos comúnmente asociados a la actitud y los comportamientos de los legisladores, y se muestran los hallazgos de esos trabajos de cara a la propuesta de operacionalización del focus que se realizará en el capítulo 3.
Antes de dar inicio, y de acuerdo con los objetivos planteados, es necesario aclarar que la representación política es entendida como el proceso a través del cual un individuo o un grupo –en este caso los legisladores– [son elegidos para] actuar en nombre de otros individuos o grupos –que son los ciudadanos– para tomar decisiones y/o hacer leyes (Thompson, 2001, pp. 11696).3 Puede observarse que en esta definición existe direccionalidad y delimitación del trabajo que deben realizar los legisladores, pero no se especifica el modo en que la representación se debe llevar a cabo. De tal modo, queda fuera el juicio a favor o en contra de que los representantes tengan que atender y defender intereses de sus electores, distrito, partido político o de la nación, y esa cuestión es uno de los propósitos de esta investigación: conocer los intereses que los diputados defienden en las iniciativas de ley que impulsan.
Alrededor de la representación política existen distintas controversias: la primera gira en torno a su definición, pues gran parte de los conceptos que ofrecen los teóricos no tienen relación entre sí o, incluso, son contradictorios; la segunda controversia se refiere a la relación entre representante y representado (Pitkin, 1967). Al respecto de esta última, en el debate académico se ha venido planteando que el representante, como señaló Thomas Hobbes,4 es libre de hacer lo que quiera; un segundo grupo argumenta que debe hacer lo que es mejor para sus electores –tomando la decisión en base a sus propios juicios–, y un tercer grupo, más reducido, plantea que debe actuar de acuerdo con los deseos y opiniones de sus electores.
Debido a la gran variedad de acepciones y enfoques teóricos, el término de representación política –como categoría analítica– presenta problemas de operacionalización. En ese sentido, el presente apartado pretende delimitar dicho concepto de manera que resulte operativo para los fines de la investigación. Para ello se agrupan las distintas visiones a través de las cuales los estudiosos conciben la representación. Con esto no solo se espera liberar el término de cargas ambiguas o equívocas, sino encontrar un denominador común –rescatado de las formulaciones expuestas en la literatura– que permita su pleno entendimiento.
A partir de la segunda mitad del siglo XX los estudios de la representación política procuraron delimitar el término con acotaciones conceptuales capaces de ser medibles empíricamente. La conocida publicación de Pitkin, The Concept of Representation5