9Die Französische Agentur für Entwicklung (Agence française de développement, AFD) hat sich mit dem Collège de France zusammengetan und den internationalen Lehrstuhl »Wissenschaft der Armutsbekämpfung« (Savoirs contre pauvreté) eingerichtet. Auf diesen werden hochkarätige Experten rund um die unterschiedlichen Dimensionen der Entwicklung (Ökonomie, aber auch Zugang zu Wasser und Energie, Gesundheit, Urbanisierung etc.) berufen. Die Vorlesungen, die dort gehalten werden, tragen dazu bei, die Tätigkeit der AFD besser zu verstehen und an die Erfordernisse vor Ort anzupassen. Ferner wirkt dieser Lehrstuhl daran mit, diese Fragen auf einem hohen Reflexionsniveau einem breiten Publikum nahezubringen.

Die AFD, eine staatliche Einrichtung, verfolgt seit mehr als sechzig Jahren das Ziel, die Armut zu bekämpfen und die Entwicklung in den südlichen Ländern zu fördern. Sie setzt die von der französischen Regierung definierte Entwicklungspolitik um. Über die Projekte hinaus, die sie finanziert, entfaltet die AFD eine bedeutende Aktivität im Bereich der Wissensproduktion. Sie beteiligt sich an den großen internationalen Debatten, erstellt thematische, sektorale und geographische Analysen und hilft so, Handlungsstrategien staatlicher Entwicklungshilfe zu erarbeiten.

10Dank

Dieses Buch ist aus vier Vorlesungen hervorgegangen, die im Januar 2009 im Rahmen des jährlich ausgeschriebenen und mit Unterstützung der Französischen Agentur für Entwicklung finanzierten Lehrstuhls »Wissenschaft der Armutsbekämpfung« am Collège de France gehalten wurden. Ich danke meinen Kollegen, vor allem Pierre Corvol, Philippe Kourilsky und Pierre Rosanvallon, dass sie mir die Ehre erwiesen haben, mir diesen Lehrstuhl als Erstbesetzung anzuvertrauen. Hélène Giacobino hat bei der Redaktion des Manuskripts eine entscheidende Rolle gespielt. Vincent Pons hat die Fußnoten und Abbildungen hinzugefügt. Colas Duflo und Ivan Jablonka haben das gesamte Manuskript nochmals gelesen, wodurch es deutliche Verbesserungen erfahren hat. Das Buch ist der sichtbare Teil eines Eisbergs kollektiver Arbeit, eines Netzwerks von Kollegen, Assistenten und Partnerorganisationen. Großer Dank gilt all denjenigen, mit denen ich am engsten zusammenarbeite: Annie Duflo, Pascaline Dupas, Rachel Glennerster, Michael Kremer, Rohini Pande, Kudzai Takavarasha und – ganz besonders – Abhijit Banerjee, dessen Denken mich unaufhörlich inspiriert. Violaine Duflo hat mir die Leidenschaft für das Helfen vermittelt und Michel Duflo die für das Wissen. Dieses Buch ist ihnen gewidmet.

111. Teil
Menschliche Entwicklung

13Einleitung

Über wenige Themen herrscht ein solcher Konsens wie über Gesundheit und Bildung, und zwar sowohl als Werte wie auch als Wachstumsfaktoren. Unter den Ökonomen ist Amartya Sen derjenige, der ihre grundlegende Bedeutung am deutlichsten hervorgehoben hat. Für ihn sind Gesundheit und Bildung die für die Entwicklung des menschlichen Lebens entscheidenden Fähigkeiten oder, wie er sich ausdrückt, »Befähigungen« (capabilités), ohne welche die Begriffe der Freiheit und des Wohlstands keinen Sinn machen.^[1] Unter seinem Einfluss hat das Entwicklungshilfeprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) 1990 einen »Index für menschliche Entwicklung (Human Development Index)« erstellt, der früher oder später das Bruttoinlandsprodukt als Maßstab für die Entwicklung einer Nation ersetzen soll.^[2] Dieser Index erstreckt sich auf den Durchschnitt von vier Indikatoren: die Lebenserwartung, die Alphabetisierungsquote, den Bildungsgrad und das Pro-Kopf-Einkommen. Gesundheit und Bildung machen hier somit drei Viertel aus.

Selbst die konservativsten Ökonomen erkennen ihre Bedeutung an, so drei Nobelpreisträger für Ökonomie der Chicagoer Schule: Theodore Schultz, der (in Analogie zum physischen Kapital) den Begriff des »Humankapitals« erfunden hat, um die Gesamtheit der Talente und Fähigkeiten eines Individuums zu bezeichnen, wobei Bildung und Gesundheit die entscheidenden Faktoren sind; Gary Becker, der den Begriff populär gemacht hat, oder auch Robert Lucas, der das Humankapital zum Motor eines ununterbrochenen Wachstums erklärt hat.

Diese Überzeugung ist nicht auf die akademische Welt be14schränkt. Für James Wolfensohn, der von 1995-2005 Präsident der Weltbank war, kommt die Bildung für Mädchen einer Patentlösung gleich, insofern sie die Entwicklung in jeglicher Hinsicht fördert: »Sie erlaubt, die Mütter- und Kindersterblichkeitsrate zu senken; die Erziehung ihrer späteren Kinder zu verbessern, Mädchen wie Jungen; eine höhere Produktivität und einen besseren Umgang mit der Umwelt zu erzielen. All das bedeutet zusammengenommen ein schnelleres Wirtschaftswachstum und vor allem eine bessere Verteilung der Früchte des Wachstums.«^[3]

Über prinzipielle Erklärungen hinaus scheint sowohl bei den Entwicklungsländern als auch bei den Geldgebern tatsächlich der Wille zu bestehen, jedem Zugang zu Bildung und medizinischer Grundversorgung zu gewährleisten. Unter den acht »Millenniums-Entwicklungszielen«, die 189 Staaten bis 2015 erreichen wollen, betreffen drei die Gesundheit (die Kindersterblichkeit verringern, die Gesundheit der Mütter verbessern, Aids, Malaria und andere Krankheiten bekämpfen) und zwei die Bildung (allen Kindern eine Grundschulausbildung ermöglichen, die Gleichstellung der Geschlechter fördern, besonders im Bereich der Bildung).^[4] Der Millenniums-Entwicklungsbericht 2009 weist reale Fortschritte aus:^[5] Die Einschulungen in die Grundschule sind gestiegen, wenn auch das Ziel einer universalen Grundschulausbildung bis 2015 nicht erreicht werden wird. 2007 waren in den Entwicklungsländern insgesamt 88 Prozent der Kinder im Grundschulalter in eine Schule eingeschrieben (2000 waren es hingegen 83 Prozent). Der Bericht hebt auch die in Afrika erzielten Fortschritte bei der Gesundheitsvorsorge hervor, insbesondere was die Verteilung von Moskitonetzen und die Impfung gegen Masern betrifft.

Trotz dieser Fortschritte gibt der weltweite Zustand der Bildung und Gesundheit keinen Anlass zu Optimismus. Die Zahl der Kinder, die vor dem fünften Lebensjahr an Krankheiten sterben, die man zumeist hätte verhindern oder behandeln können, ist zwar unter die symbolische Marke von zehn Millionen gesunken (neun 15Millionen 2007), doch ist bei der Kindersterblichkeitsrate in Afrika keinerlei Verbesserung festzustellen. Die Müttersterblichkeit hat sich seit 2000 keinen Millimeter bewegt (jedes Jahr sterben weltweit 500 000 Frauen im Wochenbett). Und auch wenn die Kinder zur Schule gehen, ist es keineswegs sicher, dass sie dort etwas lernen: In Indien kann nur die Hälfte der Kinder, die eine Schule besuchen, einen einfachen Abschnitt lesen.^[6] Und Indien ist leider keine Ausnahme. Überall, wo der Kenntnisstand systematisch erfasst wird, treffen wir auf dasselbe Phänomen: Die Schüler haben erschreckende Wissenslücken, besonders die ärmsten in den ländlichen Gebieten. Die universale Einschulung liefert somit teilweise ein trügerisches Bild. Die Fehlzeiten des Personals in den Gesundheitszentren oder Schulen sind so hoch, dass der Jahresbericht der Weltbank – die wichtigste offizielle Publikation dieser Institution – 2004 zu dem Schluss kommt: »Die sozialen Dienste haben die Armen verraten.«^[7]

Diese Fehlschläge und, allgemeiner, die Langsamkeit, mit der im Bereich der Bildung und Gesundheit Fortschritte erzielt werden, haben die »Entwicklungshilfeskeptiker« auf die Idee gebracht, dass es unnütz, ja sogar schädlich ist, wenn man versucht, das Entscheidungsverhalten der Menschen zu verändern. Wenn diese sich dafür entscheiden, ihre Kinder nicht zur Schule zu schicken oder nicht unter einem Moskitonetz zu schlafen, dann deshalb, weil sie einen guten Grund haben, so zu handeln. Zu versuchen, sie dazu zu bringen, das eine oder andere zu tun, ist ebenso sinnlos wie das Ausmisten der Augiasställe: ein nutzloses Unterfangen, das unablässig immer wieder von neuem begonnen werden muss. Wenn die Kindersterblichkeit in Afrika nicht abgenommen hat, dann, so William Easterly, weil die gratis verteilten Moskitonetze als Fischernetze oder Vorhänge verwendet wurden. Selbst das Primat der Bildung als Wachstumsmotor wird in Frage gestellt: Die Länder, in denen das Bildungsniveau seit den sechziger Jahren am meisten angestiegen ist, haben nicht schneller prosperiert als die anderen. Wenn die Einwohner der reichsten Länder zugleich auch die gebil16detsten sind, sei das nur so, weil es interessanter und nützlicher sei, dies zu sein, wenn die Wirtschaft floriert.^[8]

In dieser Art Überlegung liegt vordergründig eine bestechende Logik: Sie gibt den Bewohnern der Entwicklungsländer die Autonomie zurück, die ihnen die internationale Hilfe genommen hat. So müssen wir im Namen des Respekts vor der Person und den grundlegenden Freiheiten alle Versuche aufgeben, die Individuen dazu zu bringen, ihre eigenen Ressourcen zu entwickeln, wenn sie dies nicht aus eigenem Antrieb wollen. Dieser Aufweis hat den Vorteil, dass er den Reichsten erlaubt, ruhig zu schlafen, ohne ihre Geldbörsen öffnen zu müssen …

Er vernachlässigt jedoch die entscheidenden Lehren Amartya Sens sowie auch die von Robert Lucas. Wie Amartya Sen zeigt, ist die Freiheit (als Abwesenheit von Hemmnissen) nichts anderes als Befähigung.^[9] Die Bauern, die die große Hungersnot von Bengalen nicht überlebt haben, hatten die Freiheit, sich etwas zu essen zu kaufen. Da aber ihre Kaufkraft durch die Inflation aufgefressen wurde, waren sie nicht dazu fähig, dies zu tun. Eine Mutter, die keinerlei Bildung genossen hat und deren Nachbarn allesamt ebenfalls ungebildet sind, ist notgedrungen nicht in der Lage, sich für ihr Kind eine andere Zukunft vorzustellen. Auch wenn die Impfung eines der wirkungsvollsten Mittel zur Rettung von Leben darstellt, wird sie aus eigenem Antrieb heraus kaum in Anspruch genommen. Die Entwicklung der Befähigungen kann man nicht vollständig der Initiative derer überlassen, deren Freiheit durch Hindernisse aller Art eingeschränkt ist (handle es sich nun um die Unfähigkeit, sich eine andere Zukunft vorzustellen, oder um die Unmöglichkeit zu sparen, um die Bildung seines Kindes zu finanzieren). Deshalb folgert Amartya Sen, dass aus Gründen der Gerechtigkeit die Gesellschaft die Verantwortung für Bildung und Gesundheit übernehmen muss.

Am anderen Ende des politischen Spektrums betont Robert Lucas den Ansteckungseffekt (oder die externen Faktoren, wie die 17Ökonomen sagen) des Humankapitals:^[10] Eine gebildete Person wird nicht nur selbst produktiver sein, sondern auch die anderen effizienter machen, indem sie die Aufnahme neuer Ideen fördert, für eine bessere Nutzung der bestehenden Ressourcen eintritt etc. Die externen Faktoren sind in Bezug auf die Gesundheit noch augenfälliger: Bei einer kranken Person bestehen große Chancen, dass sie andere ansteckt. Wenn die Individuen diese externen Faktoren vernachlässigen, neigen sie dazu, nicht ausreichend in ihr eigenes Humankapital zu investieren oder in das ihrer Kinder. Die Gesellschaft hat daher das Recht, sie dazu aufzurufen (ja sogar zu zwingen), mehr zu investieren, als sie es von sich aus tun würden: Damit kann man die Unentgeltlichkeit der Schule oder der Grundversorgung begründen, die Schulpflicht oder jegliche andere gezielte Politik im Bereich der Gesundheit oder Bildung.

Aber wie kann man dem Recht, zur Gewährleistung von Bildung und gesundheitlicher Mindestversorgung zu intervenieren, das die Gesellschaft (vor allem in den armen Ländern) für sich in Anspruch nimmt, konkret zum Erfolg verhelfen? Ihre Absichten sind lobenswert, erwidern die Skeptiker, doch schwimmen Sie nicht gegen den Strom, wenn Sie versuchen, die Logik der Nachfrage umzukehren? Belegt der Misserfolg der Bemühungen im Bereich der Bildung und Gesundheit nicht schon seit Jahrzehnten, dass dieses Unternehmen vergeblich ist? Lässt man ihren Zynismus einmal beiseite, beleuchten diese Kritiker ein Grundproblem: In dem Maße, wie die Gesellschaft Bildung und Gesundheit unabhängig von der spontanen Nachfrage fördert, ist sie allein dafür verantwortlich, deren Qualität zu sichern. Im Gegensatz zum privaten Sektor kann sie nicht auf das freie Spiel der Kräfte des Marktes setzen, um den besten Weg zu finden, die Schule oder die Gesundheitsvorsorge zu organisieren, da exakt dieses freie Spiel ihren Untergang bedeuten würde. Man kann somit nicht für das Recht auf Gesundheit oder Bildung eintreten, ohne die Frage nach der praktischen Organisation dieser Dienste zu stellen.

Die Aufgabe, den Bürgern Gesundheit und Bildung zu gewährleisten, ist zu wichtig, um sie dem Zufall der Umstände oder der Improvisation zu überlassen, selbst wenn sie fruchtbar ist. Der Misserfolg birgt, wenn er eintritt, die Gefahr, sämtliche Anstren18gungen, die unternommen wurden (vor allem im Zuge der internationalen Hilfe), zu diskreditieren. Deshalb muss man die Entwicklung der Gesundheit und Bildung weltweit an eine Technik der Evaluierung anlehnen und die Frage stellen: Wie findet man die beste Politik, also diejenige, die am effektivsten zu dem Ziel führt, das man sich gesetzt hat? Mit dieser Frage sind sehr konkrete Konsequenzen verbunden. Soll die Schule etwas kosten oder kostenlos sein? Was ist die optimale Klassengröße? Muss man in der Nähe der Dörfer Gesundheitszentren bauen oder die Kranken aus den ländlichen Gebieten in die städtischen Krankenhäuser bringen? Um zwischen diesen Möglichkeiten eine Wahl zu treffen, sind die Intuition und die Überlegung in abstracto ziemlich unzuverlässige Ratgeber. Die einzige Lösung besteht darin, jede dieser Politiken gründlich zu testen und dabei sowohl den Preis als auch die Wirkungen zu vergleichen.

Um die Wirkung neuer Medikamente zu testen, hat die pharmazeutische Forschung »klinische Studien« entwickelt: Ein neues Medikament wird an einer Stichprobe von nach dem Zufallsprinzip ausgewählten Personen getestet, eine Kontrollgruppe erhält ein Placebo. Die aleatorische Wahl der Kontrollgruppe und der Gruppe, die die Behandlung erhält, garantiert, dass der Vergleich zwischen beiden es erlaubt, ausschließlich die Wirkung des neuen Produkts zu isolieren. Ein neues Medikament wird nur nach einem nach dem Zufallsprinzip arbeitenden Versuch zugelassen und auf den Markt gebracht. Im 20. Jahrhundert haben die klinischen Studien die Praxis der Medizin revolutioniert.

Bedauerlicherweise ist das bei den Bildungs- und Gesundheitspolitiken nicht so. Sie werden oft nicht gründlich evaluiert, bevor sie verallgemeinert werden. Sind sie dies erst einmal, dann ist das, was politisch auf dem Spiel steht, zu wichtig, um noch eine objektive Bilanz zulassen zu können. Aus diesem Grunde kann der UNO-Generalsekretär, Ban Ki-moon, erklären, dass man bei den »Millenniumszielen« Fortschritte gemacht hat, vor allem dank der von der UNO unterstützten Politik, während Easterly zu dem Schluss kommt, dass jede Hilfe von außen Verschwendung ist. Die Wahrheit ist, dass weder der eine noch der andere überzeugende Argumente hat, um seine Position zu untermauern. Die Tatsache, dass aus den Experimenten der Vergangenheit keine Lehren gezogen werden und dass eine Regierung, die ein neues Programm 19auflegen möchte, nicht in der Lage ist, die Erfolge und Fehlschläge anderer Länder zu berücksichtigen, kann aber nur dazu führen, die Ausgabeneffizienz zu beeinträchtigen.

Doch es gibt die Möglichkeit, sich von den klinischen Studien inspirieren zu lassen, um eine Evaluierung von Pilotprogrammen im Bereich der Bildung und Gesundheit durchzuführen. So kann man nicht nur herausfinden, ob die Programme effizient sind oder nicht, sondern man kann sie auch untereinander vergleichen und besser verstehen, worin in diesen Bereichen die Determinanten der Nachfrage bestehen. Diese aleatorischen Experimente (oder randomisierten Evaluationen) führen ein Zufallselement in die Umsetzung eines Programms ein. In einigen Fällen wird ein Programm auf eine zufällig ausgewählte Unter-Stichprobe (von Dörfern, Schulen oder Begünstigten) angewendet, dann werden die in den »behandelten« Dörfern gewonnenen Ergebnisse mit denen der Kontrolldörfer verglichen. In anderen Fällen werden zwei Maßnahmen miteinander verglichen: So werden zum Beispiel in der einen Hälfte der Schulen die Schüler nach dem Zufallsprinzip auf zwei Klassen verteilt, und in der anderen Hälfte schafft man Gruppen, die sich am Niveau orientieren. Wenn die Stichproben groß genug sind,^[11] erlaubt die aleatorische Auswahl sicherzustellen, dass die Kontrollgruppe und die behandelte Gruppe (oder die Gruppen, die unterschiedlichen Maßnahmen ausgesetzt sind) sich im Durchschnitt in jeder Hinsicht sehr ähnlich sind, mit Ausnahme der Anwendung des Programms, dessen Wirkung man ermitteln möchte.

Aufgrund ihrer konzeptuellen Transparenz, ihrer Flexibilität und ihrer Positionierung an der Schnittstelle zwischen der Welt der Politik und der Forschung erweist sich die Evaluierung nach dem Zufallsprinzip als ein außerordentlich reichhaltiges und vielseitiges Instrument.^[12] Im Anschluss an die Pionierarbeiten von Michael 20Kremer und Abhijit Banerjee hat im Laufe der letzten zehn Jahre in den Entwicklungsländern der Rückgriff auf diese Methode zur Evaluierung früherer Lösungen und neuer Ideen stark zugenommen. Auch wenn die Forschung in einem rasanten Tempo immer weitergeht, verfügen wir bereits heute über genügend Beispiele und Resultate, um für den Bereich der Gesundheit und Bildung ein aussagekräftiges Bild zu zeichnen.

Vorliegendes Buch berichtet über diese Experimente, um so ein neues Licht auf die Herausforderungen einer menschlichen Entwicklung zu werfen. Wir werden versuchen zu verstehen, inwieweit die traditionellen Politiken ihr Ziel erreicht haben und weshalb die Fortschritte so langsam vonstattengehen. Im Laufe dieser Erkundung werden wir schnell darauf verzichten, einfach nur den Erfolg oder Misserfolg festzustellen, und stattdessen versuchen, die Fülle an Verhaltensweisen und Motivationen der Akteure herauszustellen, handle es sich nun um die Eltern, die Kinder, die Lehrkräfte oder das medizinische Personal. Diese Erkenntnis wird uns erlauben, Wege zu einer effizienteren Politik aufzuzeigen.

211. Kapitel
Bildung: Einschulen oder unterrichten?

Obwohl die Grundschulausbildung noch nicht allen Kindern zuteilwird, hat sie im Laufe der letzten zwanzig Jahre unbestreitbar zugenommen, unter anderem dank der erheblichen Anstrengungen der Entwicklungsländer. So ist von 1999 bis 2006 in den afrikanischen Ländern südlich der Sahara die Grundschulbildungsrate von 56 Prozent auf 70 Prozent angestiegen und in Südostasien von 75 Prozent auf 86 Prozent.^[1] Welche Faktoren und Politiken haben zu dieser Zunahme beigetragen? Und – diese Frage ist vielleicht noch wichtiger – stellt sie einen Fortschritt dar? Sind die an einer Schule angemeldeten Kinder regelmäßig anwesend, und lernen sie dort wirklich etwas? Wie muss die Schule umgebaut werden, um den Kindern, die sich nunmehr in großer Zahl dort anmelden, eine wirkliche Bildung zu bieten und um die Eltern einzubinden?

Verallgemeinerung der Bildung: der traditionelle Ansatz

Die traditionelle Bildungspolitik beruht auf zwei Prinzipen: Das erste lautet, dass die Eltern das Haupthindernis für den universellen Unterricht sind: Deshalb muss eine der Prioritäten lauten, sie davon zu überzeugen, ihre Kinder an einer Schule anzumelden. Das zweite Prinzip besagt, dass die Schulkosten eine zu hohe Belastung für sie darstellen und dass sie sich aus diesem Grunde so zögerlich zeigen. Der Schulbesuch eines Kindes verursacht tatsächlich zwei Arten von Kosten: die direkten Kosten (Schulgeld, Transport, Anschaffung der Uniformen und Lehrbücher etc.) und die indirekten Kosten (oder »Opportunitätskosten«). In der Tat kann ein Kind, solange es in der Schule ist, nicht auf der elterlichen Farm arbeiten oder sich um seine kleineren Schwestern und Brüder kümmern.

22Subventionierung der Schule

Im Laufe der letzten dreißig Jahre haben die Wirtschaftspolitiken der Entwicklungsländer daher vornehmlich an zwei mit der Schule verbundenen Problemen angesetzt: der Einschulung und den Kosten. Die »Millennium-Entwicklungsziele« umfassen zwei die Bildung betreffende Ziele: den Zugang zur Grund- und Hauptschulbildung (neun Schuljahre) für alle bis 2015 und die Beseitigung der Ungleichbehandlung der Geschlechter. Aber man muss auf die Erklärung des Weltbildungsforums (das 2000 in Dakar stattfand) zurückgreifen, um auf den Begriff des Lernens zu stoßen, und dies auch erst an sechster Stelle des Abschlussdokuments. Die Einschulung scheint mithin ein Zweck an sich zu sein.

Um die Einschulung zu fördern, wird der Senkung der direkten und indirekten Kosten Priorität eingeräumt. Seit 2000 haben mehrere afrikanische Länder (zum Beispiel Kenia, Ghana und Uganda) die Kostenfreiheit der Grundschule eingeführt. Das Schulgeld ist abgeschafft, und die Schulen haben nicht länger das Recht, eine finanzielle Beteiligung der Eltern zu verlangen. In den letzten beiden Jahren haben manche Länder sogar die kostenlose weiterführende Schule eingeführt. Um auch die Opportunitätskosten zu senken, wurden Konditionalprogramme des Sozialtransfers aufgelegt. Diese knüpfen die Zahlung von Familienzuschüssen (oder sozialen Mindeststandards) an ein bestimmtes Verhalten: Gesundheitsvorsorge und Nahrungsergänzungsmittel für kleine Kinder, Anmeldung an eine Schule für größere Kinder etc. Ebenso lassen die kostenlosen Schulkantinen die Opportunitätskosten sinken: Ein in der Schule verköstigtes Kind bedeutet einen Esser weniger zu Hause. So wird an allen Schulen Indiens den Kindern eine warme Mahlzeit serviert. Diese Politik wurde als Ernährungsprogramm verstanden, aber sie fungiert auch als Anreiz für die Eltern, ihre Kinder zur Schule zu schicken. Diese Kantinen haben die früher praktizierte Verteilung von Lebensmittelrationen (Getreide oder Reis) abgelöst. Denn es war wirklich sehr schwierig, Letztere zu einer tatsächlichen Bedingung für die regelmäßige Anwesenheit der Kinder zu machen: Sie kamen nur an dem Tag, an dem Lebensmittel verteilt wurden. Und notfalls fälschten die Lehrer die Anwesenheitslisten, um die Familien nicht ihrer Rationen zu berauben.^[2] Worin bestehen die Erfolge dieses Programms, und wo liegen seine Grenzen?

Wir haben gesehen, dass die Schulbildungsquoten während der letzten zwanzig Jahre stark angestiegen sind. Inwieweit hängt dieser Anstieg mehr mit der Senkung der Schulkosten denn mit anderen Begleitumständen zusammen, wie der besseren Mobilisierung der Eltern? Eine mögliche Antwort auf diese Frage besteht darin, zu untersuchen, welchen Einfluss die Reduzierung der Bildungskosten hat. In den Ländern, in denen die Bildung kostenlos ist, aber Uniformpflicht herrscht, kann man ermitteln, wie sich die Senkung der Schulkosten durch eine Subventionierung der Uniformen auswirkt. In Kenia zum Beispiel, wo es ein Gesetz gibt, dass die Kinder, die keine Uniform tragen, nicht nach Hause geschickt werden dürfen, besitzen trotzdem alle Kinder eine, und ein Schüler ohne Uniform würde sich sehr unwohl fühlen. Die Uniform, die somit quasi universal ist, bleibt die einzige Aufwendung, die zu Lasten der Eltern geht (tatsächlich trägt die Regierung neben dem Schulgeld auch die Kosten für die Schulbücher und die Schulspeisung). In Kenia kostet eine Uniform ungefähr sechs Dollar. In einem Land, in dem das Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Jahr und Einwohner 644 Dollar beträgt, ist eine Ausgabe in dieser Höhe keineswegs unbedeutend.

Um zu evaluieren, wie sich eine kostenlose Verteilung von Uniformen auf den Schulbesuch auswirkt, wurde ein Experiment gemacht.^[3] Nach dem Zufallsprinzip wurden unter 327 Schulen, die an einer Studie zur Aids-Prävention teilnahmen, 163 ausgewählt. In jeder sechsten wurden an die Kinder Uniformen verteilt und dann erneut 18 Monate später, sofern sie noch an der Schule waren. Zwei Jahre nach der ersten Verteilung sank die Abbruchrate der Mädchen von 18 Prozent (in den Kontrollschulen) auf 15 Prozent (in den Testschulen) und die der Jungen von 13 Prozent auf 10 Prozent. In beiden Fällen bedeutet dies eine erhebliche Verringerung der Schulabbruchrate. Somit ist klar, dass die direkten Kosten ein Bildungshindernis darstellen und dass die massive Re24duzierung der Kosten wohl weitgehend zur allgemeinen Einschulung beigetragen hat. In Bezug auf die Uniformen selbst führte die Studie zu zwei Vorschlägen: Entweder muss man sie abschaffen, was in Kenia kulturell schwierig wäre, oder für die ärmsten Kinder bezuschussen.

Bezahlung der Eltern

Das Programm PROGRESA, das in Mexiko aufgelegt wurde, erlaubt uns zu ermitteln, wie sich die Opportunitätskosten auswirken. Dieses Experiment ist auch interessant, weil es den Einfluss beleuchtet, den eine gründliche Evaluierung auf die Wirtschaftspolitik haben kann. Das Programm wurde von einer von Santiago Levy geleiteten Gruppe entwickelt, der ein enger Mitarbeiter von Präsident Zedillo war, dem Vorsitzenden der Revolutionären institutionellen Partei (Partido Revolucionario Institucional, PRI). Dabei wurden mehrere Programme des Sozialtransfers zusammengelegt, um nur noch eine einzige Zahlung zu leisten, die an die Ressourcen, aber auch an bestimmten Verhaltensweisen gebunden war: Für Familien mit Kindern war die Zuwendung an die Anmeldung an eine Schule und an deren regelmäßigen Besuch geknüpft.

PROGRESA konnte aus verschiedenen Gründen zu einer Zunahme der Einschulungen führen. Durch einen einfachen Einkommenseffekt erleichterte die Zuwendung den Kauf von Schreibwaren und Schulkleidung. Diese Gelder wurden an die Frauen ausbezahlt, da man dachte, dass ihnen die Bildung der Kinder mehr am Herzen liegt. Indem man sie letztlich an den Schulbesuch band, reduzierte man die Opportunitätskosten: Ein Kind bringt aufgrund der einfachen Tatsache, dass es zur Schule geht, seiner Familie ein Einkommen ein, dessen Höhe so berechnet worden ist, dass es in etwa dem Verdienst eines Jugendlichen entspricht. Das Team von Santiago Levy, das befürchtete, die PRI werde die Wahlen verlieren, wollte alle ihm zur Verfügung stehenden Möglichkeiten nutzen, damit das Programm selbst im Falle eines Regierungswechsels fortgeführt wird. Es hat sich daher entschieden, ein Pilotprojekt zu starten, das so überzeugend wie nur möglich sein sollte, und hat hierzu einen kontrollierten Versuch angestellt: Dabei wurden 495 Dörfer ausgewählt, die an dem Programm teilnehmen sollten; 25in der Hälfte dieser Dörfer, die nach dem Zufallsprinzip bestimmt wurde, kam PROGRESA zur Anwendung.

Die Ergebnisse der Studie haben gezeigt, dass sich das Programm auf die Grundschulbildung kaum ausgewirkt hat, was nicht weiter erstaunlich ist, da diese in Mexiko bereits weit verbreitet ist. Hingegen kletterte die Einschulungsrate in eine weiterführende Schule in den Pilotdörfern bei den Mädchen auf 76 Prozent (gegenüber 67 Prozent in den Kontrolldörfern) und bei den Jungen auf 79 Prozent (gegenüber 73 Prozent in den Kontrolldörfern).^[4] Nachdem eine fundierte Studie die positive Wirkung des Programms in Bezug auf die Schulbildung sowie darüber hinaus in Bezug auf die Gesundheit nachgewiesen hatte, wurde PROGRESA als ein Erfolg betrachtet und nach der bereits erwarteten Niederlage der PRI von der nachfolgenden Regierung tatsächlich beibehalten und ausgeweitet (die einzige Änderung erfolgte hinsichtlich des Namens, der in Opportunidades abgeändert wurde). Und besser noch, es wurde in mehr als dreißig Ländern nachgeahmt, angefangen bei lateinamerikanischen Ländern über die Türkei und die Stadt New York bis hin zu Afghanistan.

Die leistungsabhängigen Stipendien, in Frankreich einer der Eckpfeiler der Bildungspolitik der Dritten Republik, stellen eine andere Form des an Bedingungen – hier an Ergebnisse – geknüpften Transfers dar. Sie verringern die Kosten für die Schulbildung und belohnen gleichzeitig die Mitarbeit und den Einsatz in der Schule. Eine erste Evaluierung fand in Kenia statt: Hier wurden Stipendien an Mädchen vergeben, die bei den Prüfungen am Jahresende zur Klassenspitze gehörten (zum ersten Drittel der Schüler eines Schulbezirks).^[5] Der Stipendienbetrag deckte das Schulgeld (das damals noch existierte) sowie den Kauf einer Uniform ab und erlaubte den Eltern zudem, etwas Geld übrig zu behalten, das für den Unterhalt des Kindes gedacht war. Diese Schulstipendien wirkten sich auf die Schulbildung der Mädchen positiv aus, die Anwesenheit stieg, und die Ergebnisse verbesserten sich – und dies, was noch erstaunlicher ist, auch bei den Jungen, obwohl sie 26keine Stipendien erhielten. Die Autoren der Studie erklärten dieses Ergebnis mit der Haltung der Lehrer: Diese wollten den Mädchen ihrer Klasse helfen, ein Stipendium zu bekommen (vielleicht unter dem Druck der Eltern), und haben sich von daher mehr eingesetzt, wovon sowohl die Mädchen als auch die Jungen profitierten.

Wir haben gesehen, dass in den Entwicklungsländern die Eltern als Haupthindernis für den Schulbesuch ihrer Kinder betrachtet werden. Die Rolle der Kinder wird dabei heruntergespielt. Das kommt deutlich in der Tatsache zum Ausdruck, dass die an bestimmte Bedingungen geknüpften Sozialtransfers und die leistungsabhängigen Stipendien stets an die Eltern und nie an die Kinder ausbezahlt werden. In den reichen Ländern erhalten hingegen die Kinder die Zuwendungen, handle es sich nun wie in New York um Telefonfreiminuten, welche die Collegeschüler (die gleich alt sind wie die Gewinner der Stipendien in Kenia) für gute Noten erhalten, oder wie in Israel um finanzielle Anreize für ein erfolgreiches Abitur.^[6] Dabei ist es gar nicht evident, dass der Umstand, lieber den Eltern als den Kindern finanzielle Anreize zu gewähren, effizienter ist. Erhalten die Eltern die Anreize, dann werden sie eine größere Wirkung erzielen, wenn jene in der Lage sind, ihre Kinder zu motivieren und ihnen zu helfen; erhalten sie die Kinder, werden sie wirkungsvoller sein, wenn deren Motivation den Vorrang genießt.

Um diese Hypothese zu überprüfen, wurde in Schulen eines armen Vororts von Neu-Delhi in Indien ein Versuch durchgeführt:^[7] Das Programm versprach für die Kinder, denen es gelingt, ihr Leseniveau innerhalb einiger Wochen zu verbessern, eine kleine Belohnung (in der Größenordnung des Preises am Jahresende). Diese Belohnung gab man entweder den Kindern (in Form eines Spielzeugs) oder den Eltern (in Form eines entsprechenden Geldbetrags). Die Ergebnisse zeigen, welche Bedeutung dem Milieu zukommt, aus dem ein Kind stammt: In einem etwas günstigeren Umfeld, in dem die Eltern den Kindern helfen konnten, hatte die den Eltern in Aussicht gestellte Belohnung einen stärkeren Einfluss auf die vom Kind unternommenen Anstrengungen (vor allem die 27freiwillige Teilnahme an Förderkursen) und die erzielten Ergebnisse; in einem sehr stark benachteiligten Umfeld (in dem die Eltern entweder Analphabeten oder zu beschäftigt waren, um die Studien ihrer Kinder zu begleiten) waren die Belohnungen effizienter, wenn die Kinder sie direkt erhielten.

Grenzen des traditionellen Ansatzes

Der klassische Ansatz zur Förderung des Schulbesuchs der breiten Massen geht davon aus, dass die Einschulung das vorrangige Ziel ist, dass die Eltern die Hauptansprechpartner sind, die es zu überzeugen gilt, und dass die finanziellen Aufwendungen für Bildung ein echtes Hindernis darstellen. Die zuvor genannten Studien belegen, dass diese Position nicht unbegründet ist: Die Anmeldung an eine Schule und sogar die in der Klasse unternommenen Anstrengungen sind nicht unabhängig von den finanziellen Bedingungen. Gleichwohl werden in diesen Beispielen auch andere Problematiken sichtbar: das Problem der Motivation der Kinder, das in einer Umgebung, in der sie oft die Ersten sind, die in den Genuss eines Unterrichts kommen, vielleicht sogar noch entscheidender ist, und das Problem der Motivation der Lehrkräfte.

Ein erstes Versäumnis des traditionellen Ansatzes besteht darin, die Fehlzeiten der Kinder außer Acht zu lassen; sie werden in Abbildung 1 aufgezeigt. Da die Anwesenheitslisten oft gefälscht werden, wurden die Fehlzeiten bei unangemeldeten Kontrollen in verschiedenen Klassen und Kontexten (ländlichen oder städtischen) aufgedeckt. Die Abwesenheitsquoten variieren je nach Land zwischen 14 und 54 Prozent. Die Einschulung ist daher keine Garantie für die Anwesenheit in der Schule. Eine zweite Grenze dieses Ansatzes liegt in der Tatsache, dass er sich vollkommen auf die Frage der (direkten oder indirekten) Bildungskosten konzentriert, was zu Lasten anderer Ansatzpunkte der Intervention geht. Wir nennen hier zwei: Man kann die Eltern und Kinder mit Informationen über die Bildungsvorteile versorgen; man kann den Gesundheitszustand der Kinder verbessern, der, wie man sehen wird, für einen Teil der Fehlzeiten verantwortlich ist. Eine dritte Grenze betrifft die Kenntnisse. Reicht es, die Kinder einem Lehrer gegenüberzusetzen, damit sie etwas lernen? Die Resultate der Entwicklungsländer sind in Bezug auf das Lernen leider weniger glänzend als in Bezug auf 28die Einschulung. In Indien zum Beispiel hat eine jährlich durchgeführte nationale Erhebung gezeigt, dass 2008 96 Prozent der Kinder zwischen sechs und vierzehn Jahren eingeschult waren. Aber nur 56 Prozent der Schüler der Stufe CM2 waren in der Lage, einen Absatz der Stufe CE1 zu lesen,^[8] und 19 Prozent waren unfähig, mehr als ein Wort zu entziffern. In Mathematik waren die Ergebnisse noch schwächer.^[9]

Förderung der Mitarbeit in der Schule